на главную
 
  Искать Написать в редакцию Добавить в избранное   Колонка редактора Обзоры Без комментариев Новости Официально Документы
 
  
ЗАМЕТКИ О СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДАХ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ

Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые!

 

 

Норкин Кемер Борисович

Продолжение ...
 
7.      Диалектика общественного имущества: источник коррупционных рисков, и инструмент повышения благосостояния

Очевидно, что если бы в каком-то сообществе отсутствовала потребность распоряжения общественным или чужим имуществом, то никакой коррупции или подобных злоупотреблений в частном секторе, в принципе не было бы и быть не могло. Мы, как было сказано в самом начале, не будем заниматься этими проблемами в частном секторе. Применительно же к общественному сектору отметим, что, даже не смотря на то, что некоторые либеральные горячие головы провозглашают тезис: “чем меньше государства, тем лучше”, все без исключения успешные государства предпочитают мириться с риском коррупции ради тех значительных выгод, которые даёт общее государственное хозяйство и общественное имущество. При этом они, естественно, стараются уменьшить сопутствующие такому подходу потери. Важно понять, почему во всех успешных странах сохраняется мощный общественный сектор, охватывающий порядка 30% ВВП. Не является ли это всеобщим заблуждением? Может быть, либеральные “горячие головы” правы? Мы разберём этот вопрос на “простых” государственных услугах, не затрагивая такие сферы, как оборона или правоохранительная деятельность, где необходимость общественного сектора оспаривается очень немногими.

Итак, что лучше для общества: частный или общественный сектор? Это главный спор (диалектика – наука о ведении споров) последних полутора столетий, ключевой вопрос, на котором споткнулись реформы, и не только в России. Забегая вперёд, можно сказать: если нет взаимной конкуренции - “оба хуже”. У проблемы сопоставления  социальной полезности частного и общественного секторов нет единого, универсального решения. Поясним истоки этого парадоксального утверждения.

Общественный сектор, говоря чисто абстрактно, безусловно, выгоднее частного. Действительно, при оплате услуг этого сектора требуется только покрыть издержки, и не требуется формировать прибыль. При этом существенно, что в издержки, связанные с использованием общественных фондов входят лишь амортизационные отчисления, но не входит, необходимая частному сектору, прибыль на вложенный в создание фондов капитал. Часто общественный сектор имеет дополнительные экономические преимущества за счёт удешевления механизмов взыскания платы за пользование. Кроме того, общественный сектор обычно ориентирован на то, чтобы обслужить полностью всю имеющуюся потребность в конкретной услуге. Благодаря предельно большому объёму поставляемых услуг, по крайней мере, теоретически,  должны снижаться удельные издержки.

В целом, абстрактная теория, казалось бы, говорит о больших преимуществах общественного сектора, что, почти век назад, вскружило другие (социальные) “горячие головы”, включая К.Маркса и Ф. Энгельса. Ожидаемые преимущества проявлялись бы и на практике, если бы не работала аксиома Мэдисона. Не имея конкуренции, общественный сектор в реальности отнюдь не минимизирует издержки, а, наоборот, злоупотребляет монопольным положением. Эти злоупотребления проявляются в раздувании штатов, завышении тарифов, в не качественном и не полном исполнении услуг. Кстати говоря, негативные последствия отсутствия конкуренции в общественном секторе видел ещё В.И. Ленин. Он надеялся, что конкуренция может быть заменена “социалистическим соревнованием”. Эта надежда не оправдалась. Любопытно также, что мать Энгельса, познакомившись с социалистическими идеями, сказала увлечённым друзьям, что идеи эти прекрасны, но их реализация натолкнётся на особенности человеческой природы.

Впрочем, не только общественный сектор грешит в вопросе злоупотреблений монопольным положением. Весьма полезно обратить внимание на то обстоятельство, что и частный сектор, если он может этим воспользоваться, тоже не очень-то беспокоится о снижении издержек и не скупится при формировании штатного расписания. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть на обстановку в операционном зале крупной биржи и спросить себя: “а что эти люди производят общественно полезного?”. Отвечая на этот вопрос, уместно вспомнить всё, что говорилось выше про хрематистику.

Любопытное наблюдение автор сделал в городе Ла Гассии, где находится штаб-квартира и главный завод фирмы Ив Роше. Кстати, Ив Роше был также и мэром города. На заводе Ив Роше главное производство имело порядка 50 человек в смену, и они производили абсолютно всю продукцию фирмы. Участки, на которых продукция разливалась по бесчисленным баночкам и расфасовывалась по тюбикам, имели несколько сот человек, а отдел сбыта – больше полутора тысяч. Автору тогда вспомнилось, что при развитом социализме отдел сбыта более 10 человек рассматривался, как пример раздувания штатов..

Конечно деятельность общественного сектора, говоря, опять же, чисто теоретически, можно исчерпывающим образом контролировать, выкорчёвывать, или иным способом обезвреживать, эгоистов, насаждать альтруистов и поправлять дело без всякого соцсоревнования. Но на практике контроль этот приводит лишь к краткосрочным улучшениям,  эффективно торпедируется коррупцией, и не даёт нужных результатов. Разрубить этот гордиев узел возможно только на основе широкого привлечения здоровой конкуренции с частным сектором, использованием механизмов гражданского общества, созданием открытой и прозрачной информационной среды и привлечением современных информационных технологий.

Контроль с привлечением механизмов гражданского общества может быть весьма эффективным. Автор познакомился в Вене с интересным опытом. Еще до массового распространения ИНТЕРНЕТ в Вене существовала практика рассылок на бумажных носителях полного перечня расходов, произведенных жилищно-эксплуатационными службами в прошедшем году. В перечень включались абсолютно все операции по перечислению денег с их счетов. Полученная сумма делилась на общую площадь обслуживаемых квартир. Результат определял тарифы на следующий год. Если конкретная служба осуществила бы какие-то расходы, но не включила их в перечень, они бы не вошли в тарифы. Если бы, наоборот, в этот перечень были включены неразумные или фиктивные расходы, они становились бы объектами критики или даже судебного преследования. И хотя скрупулёзные анализы таких перечней осуществлялись только незначительным процентом квартиросъёмщиков, прозрачность практически исключала завышение тарифов и открывала поле для конкуренции. В настоящее время этот приём гораздо дешевле, но с не меньшей эффективностью может быть организован с использованием ИНТЕРНЕТ. Ещё эффективнее может повлиять специальным образом организованная конкуренция с частным сектором. Ниже мы рассмотрим и эту возможность.

Частный сектор, если и в этом случае рассуждать чисто теоретически,потенциально дороже общественного. Действительно, частный предприниматель не работает без прибыли. Цена его услуг - это издержки плюс прибыль. Однако, когда, в общественном секторе имеет место злоупотребление монопольным положением, а частный сектор работает в условиях конкуренции, есть надежда, что итоговые цены частного сектора будут ниже, а качество выше. Это обстоятельство и кружит упомянутые выше либеральные “горячие головы”. К сожалению, реальная картина не соответствует этому идеалу.

Действительно, в реальной практике, частный сектор в целях уменьшения удельных издержек и роста прибыли, стремится к увеличению объёмов производства. Рост масштабов производства стимулирует монополизацию рынка и, как следствие, - злоупотребле-ние монопольным положением. При этом частный бизнес заболевает, как уже говорилось, всеми болезнями общественного сектора: раздувание штатов, завышение тарифов, пренебрежение к снижению издержек и т.п. Об этом писал, в частности в своей знаменитой книге: «Ревущие девяностые» выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии, Джозеф Стиглиц. На основе детального и глубокого анализа, он приходит к выводу, что частный сектор выступает за свободу конкуренции только до тех пор, пока пытается захватить какой-то рынок. Как только захват произошёл, он, в погоне за увеличением прибыли, стремится к монополизации ничуть не меньшей, чем имеет место при государственной организации аналогичной услуги. А злоупотребления монопольным положением со стороны частного сектора, если не принять специальных мер, приносит гражданам существенно больше бед, чем злоупотребления в государственной монополии. Особенно если последняя подконтрольна механизмам гражданского общества. 

Например, приватизация энергообеспечения штата Калифорния примерно по тем же рецептам, которые использовались РАО ЕЭС, позволила корпорации «Энрон» получить за счёт необоснованного завышения цен сверхприбыли в объёме 45 млрд. долларов. В результате непростого судебного разбирательства удалось вернуть 40 млрд. долларов.  Конечно, оставшиеся у «Энрона» 5 млрд. долларов много меньше, чем первоначальная сумма, но всё равно этот пример отнюдь не иллюстрирует безусловную эффективность приватизации общественно значимых услуг. 

Изложенные соображения поясняют, почему выше было сказано: “оба хуже”. Однако, можно так организовать дело, что можно будет сказать “оба лучше”. Для того, чтобы пресечь злоупотребление монопольным положением и в публичном, и в частном секторах,нужна их постоянная здоровая конкуренция. В мировой практике есть примеры, когда такой подход, даже не меняя распределения функций между общественным и частным сектором, резко повышает качество работ соответствующих государственных и муниципальных учреждений и снижает издержки.

Например, в городе Феникс, в США, конкуренция муниципальных и частных служб за вывозку мусора, в исходе ряда очень интересных стадий борьбы с переменным успехом, закончилась победой муниципальных служб, но затраты на вывоз мусора серьёзно снизились. Когда эта конкурентная кампания началась, в большей части округов победили частные фирмы, а вывозивший до этого мусор департамент Public works остался практически без финансирования. Руководство этого департамента вынуждено было пересмотреть всю организацию и технологию работы, закупить новую технику, повысить квалификацию персонала. В результате на следующий год мощный, обслуживающий весь город, Public works победил всех своих, более мелких, частных конкурентов. Всё вернулось “на круги своя”, но, как уже говорилось, город сэкономил значительные суммы.

Необходимо специально подчеркнуть, что даже после такой убедительной победы публичного сектора в борьбе за право вывозить мусор, было бы ошибкой принять решение о том, что и в будущем эта работа всегда будет выполняться Public works. Под защитой такого решения, руководство департамента всегда найдёт предлоги для увеличения расценок, в том числе и с помощью коррупции. Поэтому на все  времена необходимо обеспечить полную прозрачность  финансирования вывозки мусора и право любой частной фирмы получить соответствующий заказ на более выгодных для города условиях. Как говорится: “на то и щука в море, чтобы карась не дремал”. Представляется, что в рамках такой организации наибольшие шансы на победу для большинства услуг будет иметь публичный сектор, но только при условии, что основные усилия его руководителей будут направлены не на завышение тарифов, и коррупционные злоупотребления, а на радикальное снижение издержек и инновации. Если руководители об этом забудут, они бескомпромиссно потеряют государственный заказ.

В свете сказанного, необходимо задуматься об одном интереснейшем последствии от введения перманентной конкуренции частного и публичного секторов. Поскольку оплата услуг общественного сектора происходит, в значительной степени из налоговых платежей,  то оказывается, что если, под давлением недобросовестного лоббирования, приватизировать победившие в конкуренции услуги общественного сектора, то справедливое уменьшение налогообложения окажется меньше, чем рост платежей частному сектору. Возникает парадоксальная ситуация: при этих условиях гражданам не выгодно уменьшение налогов. Реальная картина осложняется многими обстоятельствами, но в качестве некоторого идеала такой целевой ориентир может быть принят.

Собирать налоги и иные платежи с населения следует только в том случае, когда отказ от публичной услуги не выгоден гражданам. Напротив, в том случае, когда это выгодно, собирать налоги и принудительно оказывать общественные услуги аморально и стратегически недальновидно. 

Всё сказанное позволяет думать, что тезис о том, что частный сектор всегда работает эффективнее государственного, является мифом, с помощью которого часто реализуются коррупционные схемы приватизации, сопровождающиеся, в конце концов, ростом стоимости соответствующих услуг. Примеров такого исхода множество. Уже приводилась информация по приватизации электроэнергетики в Калифорнии. Аналогичная динамика цен сопровождает приватизацию нашей электроэнергетики, жилищно-коммунальных, строительных, медицинских и образовательных услуг. В странах, где приватизируется почтовая служба, пользователи обнаруживают, что по какой-то “непонятной” причине  вдруг “возрастает стоимость потовых марок”. Список подобных примеров можно сколь угодно расширять. Более того, автору не удалось найти примеры, когда приватизация, в конечном итоге, понизила бы стоимость услуг. Из этого вовсе не следует, что приватизация не может принести пользу. Безусловно, может, но её нужно делать по прозрачной схеме и с обязательным использованием конкуренции с публичным сектором.

Хорошо или плохо работает тот или иной сектор экономики зависит не от формы собственности, а от наличия или отсутствия конкуренции. “Плохая” работа общественного сектора объясняется отнюдь не какими-то неустранимыми мистическими факторами, а лишь тем, то мы сами не обеспечили ясности обязательств, тотальной прозрачности расходов, бескомпромиссной ответственности и вывели его из сферы реальной конкуренции. "Хорошая" работа частного сектора имеет место лишь до того момента, пока сохраняется конкуренция. Как только появляется возможность злоупотреблять монопольным положением, он становится даже хуже публичного сектора. Очевидно, что нет никаких принципиальных оснований отказываться от публичного сектора, но есть серьёзные основания скорректировать правила его функционирования с учётом приведенного анализа. Это даст возможность, в полном объёме, использовать его преимущества и гарантирует публичный сектор от постепенной деградации эффективности. По “закону Паркинсона” скорость падения эффективности работы бюрократии, в “спокойном” режиме, то есть при отсутствии бескомпромиссных стимулов работать хорошо,  составляет 4% в год.

В какой мере можно полагаться на приведенную оценку, взятую из сатирической статьи Сирилла Норткота Паркинсона, опубликованной в 1956 году? [Сирил Норткот Паркинсон. Законы Паркинсона: Сборник: Пер. с англ. / Сост. и авт. предисл. В.С. Муравьёв. – М.: Прогресс, 1989].

На взгляд автора, - можно. Во-первых, по мнению многих специалистов под этим псевдонимом пишет человек, профессионально знающий все тонкости государственной бюрократии, обладающий при этом незаурядными аналитическими способностями. Во-вторых, эта статья была впервые опубликована в очень авторитетном экономическом журнале ”The Economist”. И, наконец, в-третьих, автор сам проделал некоторые, сугубо приближённые, расчёты. Исходя из предположения, что наша бюрократическая система в силу бескомпромиссности действовавших стимулов наиболее эффективно работала в 1945 году, было подсчитано, что если Паркинсон прав, то в конце 70-х годов для выполнения всех обязательств органов власти перед гражданами, нужно было бы централизовать более 100 % ВВП. Банкротство советской бюрократии в начале 80-х показало, что Паркинсон не далёк от истины.

Может показаться, что рассуждения о Законах Паркинсона выходят за рамки проблемы борьбы с коррупцией. Но опыт автора говорит о том, что помнить об этой работе, именно при борьбе с коррупцией, очень важно. Вообще в шутках Паркинсона действительно есть доля шутки. Поэтому к его работе многие относятся совершенно серьёзно. Ю.М. Лужков даже написал небольшую книжечку о российской версии законов Паркинсона. Там он, среди всяких других особенностей российского менталитета  отметил, важную для нашего рассмотрения, склонность  россиян к двоичной логике: пан или пропал, или ещё: грудь в крестах или голова в кустах, Вместо того, чтобы выявленные недостатки сложной системы подправить, мы можем предпочесть просто её разрушить и построить новую.

Напомним драматический пример из нашей истории. Исходя из правильного вывода К. Маркса о принципиальных дефектах, действовавших в его время, правил пользования частной собственностью на орудия и средства производства, большинство стран, оказавшихся впоследствии успешными, сделали вывод: нужно подкорректировать эти правила. Россия же оказалась в первых рядах тех, кто решил: нужно эту частную собственность вообще отменить. Тонкие регулировки, не говоря уже об институционализации механизмов управления развитием, нам кажутся скучными. Но представьте себе, что произошло бы в США, если бы, обнаружив, что финансовая система страны при учётной ставке ФРС 2.0% идёт вразнос, американцы затащили бы «Аврору» в Потомак, сломали бы всю свою систему и попытались создать новую. Думается, что в результате такой глупости, в России вскоре появились бы американские гастарбайтеры. Конечно, ничего подобного Бену Бернанке (глава ФРС) и в голову не пришло. Но за счёт скрупулёзного подбора величины учётной ставки реально удалось добиться относительного успеха. Подбор оптимальных параметров функционирования социально-экономических систем, как правило, эффективнее коренной ломки с  переделкой. Заметим попутно, что и в части замены патерналистского  государства на государство социального контракта, как будет ясно из дальнейшего, нами не предлагается коренная ломка с заменой, а метод управляемой эволюционной трансформации.

Очень опасно сделать категорический вывод в пользу общественного или частного сектора. Подход: Пан или пропал, здесь не годится. В каждом конкретном случае должна быть конкуренция и победа в конкуренции зависит не только от перечисленных выше факторов, но также и от специфических особенностей перспективного планирования в том или другом секторе. Горизонт планирования общественного сектора должен быть не менее 20-25 лет, а частный сектор заинтересован в более быстрой прибыли. В общественном секторе есть возможность получить косвенные общественные выгоды от конкретных проектов, а для частного сектора эти косвенные выгоды могут оказаться безразличными. Поэтому конкуренция общественного и частного секторов должна быть здоровой, то есть по существу должны установиться партнёрские отношения. Этот непростой вопрос далее мы рассмотрим специально. Сначала, однако, рассмотрим возможности уменьшения коррупционных рисков за счёт внедрения специальных инструментов принятия решений, контроля и ответственности. Этому посвящены следующие три раздела.

 Продолжение следует...
 
Новости
117 15.07.2014 Владимир Путин принимает участие в работе саммита БРИКС

подробнее
116 14.07.2014 Россия приняла эстафету проведения чемпионата мира по футболу

подробнее
архив новостей
Официально
46 14.07.2014 Заявление для прессы по итогам российско-бразильских переговоров

подробнее
45 12.07.2014 Заявления для прессы по итогам российско-аргентинских переговоров

подробнее
архив новостей
Документы
3 15.07.2014 ФОРТАЛЕЗСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ (принята по итогам шестого саммита БРИКС)

подробнее
2 20.05.2014 Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о новом этапе отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия

подробнее
архив новостей
Полезные ссылки



Арт-школа "Одарёные дети мира"

8 (495) 567 06 16


http://www.youtube.com/watch?v=GvmOA91OOyk


Новогодний мюзикл
"Сердце Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU +



Новогоднее представление
"В гостях у Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU






Поддерживая плюрализм мнений, редакция не несет ответственности за содержание материалов рубрики "Без комментариев"

АСЕАН, АТЭС, ЕВРАЗЭС, Единая Россия, ОПЕК, СНГ, ШОС