на главную
 
  Искать Написать в редакцию Добавить в избранное   Колонка редактора Обзоры Без комментариев Новости Официально Документы
 
  
ЗАМЕТКИ О СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДАХ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ

Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые!

 

 

Норкин Кемер Борисович

Продолжение ...
8.      Напрасные надежды на формальную регламентацию процедур принятия расходных решений

Из наших предыдущих рассуждений, связанных с аксиомой Мэдисона, то есть с генетическими склонностями ЛПР принимать решения с учётом личных интересов, следует, что государственная система, не имеющая защиты от этого фактора практически неработоспособна. Но разработка и реализация институтов, обеспечивающих действенный контроль правительства тоже дело не простое. В связи с трудностями разработки и внедрения институциональных приёмов, для благоприятного смещения баланса своекорыстного и общественного интересов у ЛПР, почти повсеместно используются, так называемые процедурные нормативы принятия решений. Они состоят в том, что регламентируются некоторая совокупность документов, и последовательность промежуточных решений, в результате которых принимается окончательное решение. Их номинальная цель – уменьшить произвол и снизить бюджетные издержки за счёт выбора, на конкурентной основе, исполнителя конкретного расходного обязательства.

Цели нормативной регламентации принятия расходных решений выглядят настолько убедительно, что возникает надежда, что она заменяет институциональные меры, Вряд ли можно полностью разделить оптимизм по поводу эффективности мер этого вида. Этот институт лишь в минимальной степени улучшает дело и ни в коей мере не может заменить независимого контроля и ответственности за конечный результат. Поясним причины, позволяющие сделать такое утверждение, несколько противоречащее сложившемуся стереотипу.  

Прежде всего, этот подход затрагивает только один этап технологической цепочки, определяющей бюджетные расходы. Но известно, что в ней обычно выделяется, семь элементов:

o     формирование и непрерывная коррекция номенклатуры услуг общественного (муниципального) сектора;

o     определение технических и организационных способов реализации конкретных функций;

o     определение способов, условий и гарантий приобретения;

o     принятие решения о поставщиках соответствующих товаров или услуг и о цене поставки;

o     заключение контракта и контроль его исполнения;

o     обеспечение экономного использования приобретённых товаров и услуг;

o     независимый мониторинг качества работы системы закупок.  

Нормативный подход покрывает только четвертую составляющую. Очевидно, что если предоставить ЛПР свободу принятия решений по всем остальным звеньям цепочки, то это означает, что четвёртый пункт серьёзного ограничительного значения вообще не имеет. Не исключено, что мы будем искать наилучшего исполнителя работы, которая вообще не нужна. Тем не менее, на жесткое нормирование принятия решений, как уже отмечалось, возлагаются большие надежды.

Практика показывает, что по многим причинам, соответствующая нормативная база получается либо неадекватной сложности проблемы выбора, очень громоздкой и труднообозримой. Более того, практикой стран, где такой подход применяется достаточно долго, прежде всего, практикой США, установлено, что, если нет объективных и  бескомпромиссных стимулов, а также знаний, чтобы находить стратегически наиболее выгодные бюджетные решения, то возникает парадокс. Чем детальнее прописана сама по себе процедура принятия решений по государственным и муниципальным расходам и закупкам, тем легче осуществить ущемление свободы конкуренции при принятии решений, тем меньше ответственность ЛПР за конечный результат и тем дороже стоят решения,

Эта последняя проблема обычно, и совершенно напрасно, игнорируется. Если принятие хороших решений стоит больше, чем проигрыш от принятия более плохих решений, то целесообразность этой работы сомнительна и, казалось бы, её не нужно делать. Но она делается и делается особенно охотно, так как соответствующие бюджетные средства на такую работу выделяются, а принятие решений в такой ситуации предельно просто, Проблемой издержек на принятие решений следует заниматься специально.

Чтобы убедиться в сказанном, достаточно прочитать книжку, которую, ещё в 1994 году, написал известный американский специалист по вопросам государственного управления Филипп Ховард (Philip К. Hovard), и которая называется: «Смерть здравого смысла: как законы душат Америку». Книга издана в 1995 году, в Нью-Йорке издательством Рандом Хауз. Её перевода на русский язык, к сожалению, нет. [Philip Howard, “The death of common sense.  How law is suffocating America”, Random House, New York, 1995].

Книжка эта заслуживает самого высокого доверия, поскольку американцы имеют колоссальный (более 200 лет) опыт жизни в обществе, функционирующем “по закону”, а не  по понятиям”. В результате в США практически любой, даже самый простой вопрос, полностью и тщательно регламентирован законами. Так, до появления Интернета и внедрения информационных технологий,  в одном из американских городов, автору показали  стопку законов и инструкций, регламентирующих государственные закупки. Высота её была  около метра.

В названной книжке Ховард доказывает, что увесистые тома инструкций о закупках, не принося пользы американским налогоплательщикам, снижают эффективность работы американского государства в целом. Он приводит колоссальное количество фактов из реальной практики закупок в США, подтверждающих этот тезис. Он нашёл примеры, когда плохие решения в государственном секторе принимаются в 300 (!) раз медленнее, чем хорошие в частном. Он даёт примеры, когда затраты на реализацию предписанных процедур закупок в разы превосходят получаемые выгоды. Например, он сообщает о случае, когда процедура заключения контракта на поставку партии персональных ЭВМ стоимостью $75 000 обошлась казне в $65 000, а процедура заключения контракта на ремонт школьного замка на сумму $50 потребовала десять "законных" шагов и заняла шесть месяцев.

 Американцы давно регламентируют процедуры бюджетных закупок и прекрасно знают, что описанные болезни не лечатся предоставлением права малоценные закупки делать на основе административных решений. Такой приём больше влияет на увеличения процента малоценных закупок, чем на сокращение бюджетных расходов. Почти всегда можно нашинковать одну крупную закупку на сотни мелких частей. Это вызывает дополнительный рост затрат на организацию закупок. В США в 1993 году на организацию закупок было потрачено 289 миллионов человеко-часов (более 140 000 человеко-лет!).

Среди американских специалистов и государственных деятелей очень многие поддержали точку зрения Ховарда. В частности, её поддержал Артур Шлезингер "младший", американский историк, родившийся в 1917 году, занимавший в 1961-1964 годах пост специального помощника президентов Дж. Кеннеди и Л. Джонсона. Представляется очевидным, что мы, если не примем заранее специальных мер, не избежим того состояния, с которым уже столкнулись США. Вряд ли разумно повторять все ошибки других стран на пути оптимизации государственных расходов. Нужно учиться на чужих ошибках, тем более, что выход, в частности американцами, уже найден.

С точки зрения теории, организация управления заказами и закупками методом системы нормативовявляется разомкнутым, параметрическим методом. При этом количество параметров, практически всегда, очень велико. Известно, что результат применения такого метода фатальным образом зависит от точности исполнения и функционирования всех элементов системы управления и, в любом случае, качество работы таких систем подвержено непрерывной деградации. Несомненные преимущества имеют системы с жесткой обратной связью по отклонению от цели управления. Для теории управления это - прописная истина.

Представьте себе, что вам надо добраться из пункта А в пункт В. Если вам просто укажут эти точки на карте, то вы сможете сами выбрать маршрут и благополучно доехать куда следует. С другой стороны, читатель легко представит себе, где он окажется, если получит детально прописанную инструкцию о достижении точки В из точки А. Если в инструкции многократно указано: столько-то метров проехать по прямой, а потом на сколько-то градусов повернуть в таком-то направлении, то самым тщательным образом выполняя инструкцию,через некоторое время он всё же окажется не в точке В, а в кювете.

Может показаться удивительным, что в реальной практике, для бюджетных закупок и продаж, к сожалению, преимущественно  процедурные регламенты и нормативы, не исключающие коррупцию. По-видимому, имеет место интуитивный сговор тех, кто пишет нормативы, и тех, кто их будет применять.

В заключение подчеркнём важнейшее обстоятельство. Детальная регламентация процедур принятия решений мало эффективна только в ситуации, когда ЛПР не отвечает за качество решения, не отвечает за конечный результат. Напротив, если ЛПР поставлено в условия, когда оно бескомпромиссно обязано принять хорошее решение и когда качество решения определяется объективным образом и не по точности исполнения процедуры, а по итогам её применения, такого рода нормативы очень полезны, так как дают возможность ЛПР на законном основании требовать у конкурирующих поставщиков соответствующую информацию.

Итак, мы установили, что жёсткое нормирование процедуры принятия решений, предусмотренное законом о закупках товаров и услуг для государственных нужд, малоэффективно. Необходимо дополнить эти правила системными элементами.

Продолжение следует...

Новости
117 15.07.2014 Владимир Путин принимает участие в работе саммита БРИКС

подробнее
116 14.07.2014 Россия приняла эстафету проведения чемпионата мира по футболу

подробнее
архив новостей
Официально
46 14.07.2014 Заявление для прессы по итогам российско-бразильских переговоров

подробнее
45 12.07.2014 Заявления для прессы по итогам российско-аргентинских переговоров

подробнее
архив новостей
Документы
3 15.07.2014 ФОРТАЛЕЗСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ (принята по итогам шестого саммита БРИКС)

подробнее
2 20.05.2014 Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о новом этапе отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия

подробнее
архив новостей
Полезные ссылки



Арт-школа "Одарёные дети мира"

8 (495) 567 06 16


http://www.youtube.com/watch?v=GvmOA91OOyk


Новогодний мюзикл
"Сердце Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU +



Новогоднее представление
"В гостях у Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU






Поддерживая плюрализм мнений, редакция не несет ответственности за содержание материалов рубрики "Без комментариев"

АСЕАН, АТЭС, ЕВРАЗЭС, Единая Россия, ОПЕК, СНГ, ШОС