на главную
 
  Искать Написать в редакцию Добавить в избранное   Колонка редактора Обзоры Без комментариев Новости Официально Документы
 
  
ЗАМЕТКИ О СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДАХ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ

Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые!

 

 

Норкин Кемер Борисович

Продолжение ...
9.      Решающая роль системных инструментов уменьшения коррупционных рисков

Если бы каждое недобросовестное решение ЛПР обнаруживалось и наказывалось, то, очевидно, коррупция была бы невозможной. Но вся беда в том, что обнаруживается лишь небольшая часть таких решений. Поэтому необходимо рассматривать наказание коррупционера как случайное событие. Для того, чтобы мотивированные корыстью ЛПР принимали решения в интересах общества необходимо, чтобы риск их личных потерь от недобросовестных решений был больше, чем потенциальная выгода от коррупции. Напомним, что риск это размер потерь, помноженный на их вероятность. Сформулированной цели можно достичь двумя путями: увеличить риски от принятия заведомо недобросовестных решений либо, главное, снизить возможности  личного влияния ЛПР на доходы частных лиц, зависящие от этих решений.

Потенциальные потери ЛПР, в случае должностного нарушения или преступления, определяются утратой должности, в сочетании с уголовным преследованием и возможной конфискацией имущества. В зарубежной практике, вместо трудно реализуемой конфискации имущества используются дополнительные к сроку тюремного заключения штрафы. В принципе эти санкции могут превзойти потенциальную выгоду от коррупционного решения, но, как уже говорилось, вся беда в том, что выявление таких решений, а значит и наступление наказания, происходят с недостаточно высокой вероятностью.

Как уже упоминалось, в соответствии с математической теорией рисков, реальный риск коррумпированного чиновника равен произведению размера потенциального ущерба на вероятность этого события. Даже если оценка потенциального наказания ЛПР составляет 10 млн. рублей, то при вероятности обнаружения 1%, риск составляет всего 100 тыс. руб. и, говоря образно, перебивается взяткой 150 тыс. руб., а многие решения ЛПР приносят, дающим взятки частным лицам, многомиллионные доходы. Разумеется, ни взяткодатель, ни взяткополучатель не делают строгих математических оценок, но, как показывает опыт, люди интуитивно ведут себя примерно в соответствии с такими расчётами.

Приведённые оценки, разумеется, носят приближённый характер, но важны для формирования реалистичной интуиции. Как показывает статистика рассмотрения в судах коррупционных дел, вероятность доказательного обнаружения преступления очень невелика, даже ниже 1%. Выявление доходов чиновников или скрупулёзное отлавливание нарушений предписанных процедур принятия решений, по нашим оценкам, не повышают существенно эту вероятность. Это подтверждается достигнутыми с помощью этих методов почти нулевыми результатами. Её можно повысить только за счёт прозрачности принимаемых решений, привлечения механизмов гражданского общества для анализа решений ЛПР и, особенно, путём создания организационных и правовых механизмов для участия в этом процессе конкурентов, которым принятые решения наносят ущерб.

 Однако, по нашему мнению, как бы мы не повышали вероятность обнаружения, радикально улучшить ситуацию не удастся,  если не лишить ЛПР самой возможности непрозрачным образом так влиять на решения, что даже гигантские взятки окупаются. А ведь в печати появляются легенды о взятках за участие в сочинском проекте в размере 8 млрд. фунтов. Это, на взгляд автора, - преувеличение, но возникшее не на пустом месте. С учётом сказанного, более перспективными представляются методы, когда решения принимаются в результате прозрачного взаимодействия различных специализированных, адекватно мотивированных служб и подразделений. При этом принять личное решение без огласки невозможно, что не даёт возможности ЛПР "отработать" взятку. Это и есть "внешний и внутренний контроль правительства", который положен в основу функционирования государств с относительно низким уровнем коррупции.

Для того, чтобы понять, как необходимый контроль должен быть устроен, представляется полезным рассмотреть факторы, стимулирующие и облегчающие коррупцию и применяемые в мировой практике приёмы уменьшения коррупционных рисков. Забегая вперёд, подчеркнём, что приводимые ниже методики снижения рисков коррупции далеко не во всех странах приводят к одинаковым результатам. Наша главная цель разобраться в причинах этих различий и проработать принципы построения для России такой системы, которая довела бы уровень коррупции, если не до европейского, то, хотя бы до американского уровня.

Как следует из предыдущего рассмотрения, главный стимул для коррупции возникает, когда государственные служащие получают возможность свободно распоряжаться общественным (чужим) имуществом как собственным (частным). При этом они часто, если не сказать: как правило, руководствуются не столько общественными, сколько личными интересами и целями. Результатом становятся многие коррупционные проявления, наиболее распространённым из которых является откат, понимаемый как передача коррумпированному должностному лицу части выгоды, возникшей у частного лица благодаря недобросовестному решению. В широком смысле слова, откат – практически единственный практический механизм реализации системной коррупции.

Не следует думать, что проблема отката существует только в современном обществе. Первое, известное автору, упоминание отката встречается в Библии, в Евангелии от Луки (16, 1-9). Там приведена притча о неверном управляющем.

Напомним эту поучительную притчу. Управляющему имением знатного и богатого человека грозило увольнение. Он был очень обеспокоен, так как побираться не хотел, а ничего другого делать не умел. Тогда он вызвал к себе должников своего хозяина и за соответствующее вознаграждение вернул им расписки на старые долги и позволил написать новые расписки, со значительно уменьшенной суммой долга. Хозяину так понравилась изобретательность управляющего, что он не стал его увольнять. Это также, видимо, первый пример вознаграждения за  “ноу-хау”.

Следует специально подчеркнуть, что возможности коррупционных злоупотреблений порождаются, строго говоря, отнюдь не упомянутой выше  свободой распоряжаться общественным имуществом как собственным, а отсутствием бескомпромиссной ответственности за достижение установленных целей. Для частного сектора бескомпромиссность достигается рыночной конкуренцией. Для общественного сектора её нельзя обеспечить, если распоряжение чужими активами происходит в условиях отсутствия конкретных и ясных требований по результатам работы распорядителей, и при отсутствии эффективного контроля, опирающегося на абсолютную транспарентность бюджетных расходов. В России такое положение встречается очень часто. Например, реестр расходных обязательств в российских регионах формируется в явном противоречии с идеями Мэдисона. Его исполнение организовано также без учёта его аксиомы. Практически одни и те же службы, одни и те же  люди, определяют, какие работы нужно  осуществлять, какие проекты поддерживать, сколько это будет стоить, что будет получено в результате и кто конкретно будет эти работы производить. Они же, фактически, осуществляют и подведение итогов работы, и оценку успешности результатов. Эта система ещё не убила страну, лишь потому, что и на государственной службе есть определённое количество вполне добросовестных людей.

В России, повторим, такое "единоначалие", практикуется практически во всех регионах и на всех уровнях. Научно обоснованного и чётко прописанного контракта, определяющего: каковы обязательства власти и как ограничиваются  суммы, которые власть может взять за безукоризненное исполнение обязательств и как она “наказывается” в случае наличия обоснованных претензий, - всего этого, как правило,– нет. В Нью-Йорке, например, помимо детально разработанной системы закупок (прокьюрмента), и системы контроля соблюдения соответствующих правил, есть специальная представительная комиссия, определяющая: сколько налогов может собрать мэрия в очередном бюджетном году.

Когда работавшие с Правительством Москвы по проекту «Муниципальные финансы» представители Агентства международного развития узнали, что у Правительства Москвы нет императивного (то есть неотвратимо обязательного) реестра расходных обязательств, выработанного представительной властью, и нет процедурных ограничений по сбору налогов, они не могли в это поверить. Американцы сказали, что московским властям очень “повезло”, раз они могут без точной  адресной мотивации собирать деньги.

Следует особо подчеркнуть, что наиболее сложным, в борьбе, начатой ещё шумерами 5000 лет назад, является обеспечение эффективного контроля достижения целевых показателей. Это не может быть самоотчёт. Только институтционализация независимого и объективного контроля результативности, в сочетании, повторимся, с бескомпромиссной ответственностью позволяет разрешить конфликт личного и общественного интересов. Это важнейший элемент необходимого по аксиоме Мэдисона “внешнего и внутреннего контроля  правительства”. При отсутствии этих институтов, своекорыстное использование распорядительных полномочий существенно более привлекательно, чем целевое. При их наличии, баланс, в той или иной степени,  меняется в пользу целевого использования.

Оговорка “в той или иной степени” в предыдущем абзаце сделана не случайно. Помимо всего прочего, детальный контроль это технологически сложная и очень трудоёмкая работа и степень успеха зависит от того, как эта работа организована. Применение для этой цели современных информационных технологий, поддержанное использованием механизмов гражданского общества даёт, но, к сожалению, не обеспечивает, возможность исчерпывающего контроля. Этому должна помочь его адекватная институционализация. Прежде всего, на законодательном уровне для контролирующих органов и институтов гражданского общества должна быть обеспечена полная, лучше сказать – тотальная, прозрачность использования бюджетных средств и информации о получаемых результатов. Самое главное, так разделить процесс принятия расходных обязательств и бюджетных решений, чтобы исключить возможность закрытым образом принимать окончательные решения без доказательных (подтверждённых профессиональными расчётами) оснований. В Разделе 10 мы специально рассмотрим этот вопрос.

Продолжение следует ...    

Новости
117 15.07.2014 Владимир Путин принимает участие в работе саммита БРИКС

подробнее
116 14.07.2014 Россия приняла эстафету проведения чемпионата мира по футболу

подробнее
архив новостей
Официально
46 14.07.2014 Заявление для прессы по итогам российско-бразильских переговоров

подробнее
45 12.07.2014 Заявления для прессы по итогам российско-аргентинских переговоров

подробнее
архив новостей
Документы
3 15.07.2014 ФОРТАЛЕЗСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ (принята по итогам шестого саммита БРИКС)

подробнее
2 20.05.2014 Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о новом этапе отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия

подробнее
архив новостей
Полезные ссылки



Арт-школа "Одарёные дети мира"

8 (495) 567 06 16


http://www.youtube.com/watch?v=GvmOA91OOyk


Новогодний мюзикл
"Сердце Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU +



Новогоднее представление
"В гостях у Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU






Поддерживая плюрализм мнений, редакция не несет ответственности за содержание материалов рубрики "Без комментариев"

АСЕАН, АТЭС, ЕВРАЗЭС, Единая Россия, ОПЕК, СНГ, ШОС