на главную
 
  Искать Написать в редакцию Добавить в избранное   Колонка редактора Обзоры Без комментариев Новости Официально Документы
 
  

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ГДЕ ДЬЯВОЛ ПРЯЧЕТСЯ?

 

К.Б. Норкин

вице-президент ВЭО Москвы

 

 

Аннотация

Рассматриваются проблемы, которые могут возникнуть в связи  с планируемой децентрализацией системы власти в России. Показано, что последствия этой меры могут радикально, и не обязательно благоприятно, повлиять на качество функционирования всей государственной системы и даже на глобальную конкурентоспособность страны.

Несмотря на то, что достичь высокой социальной эффективности децентрализации в России невозможно без радикальных институциональных изменений “сверху донизу” всей государственной системы, рекомендуется начать децентрализацию   с местного самоуправления, организовав взаимодействие с вышестоящими уровнями на принципе  индексного управления. Оно основано на системе независимого мониторинга качества местного управления и прямой увязке поддержки регионов и оценки должностных лиц с результатами.

В связи с колоссальным объёмом подготовительной работы, рекомендуется начать реформирование местного самоуправления с более простых мер, предусматривающих развитие контрактных отношений граждан и сферы публичных услуг. После завершения необходимой подготовки также не рекомендуется ускоренное массовое внедрение децентрализации. Нужно лишь обнародовать соответствующую нормативную базу, создать необходимую институциональную структуру, организовать адекватную просветительскую деятельность и предоставить местным сообществам право инициативного перехода к новой системе.

 

Децентрализация  и “новый федерализм”

Как известно, нет стран богатых, нет стран бедных, а есть хорошо или плохо управляемые страны. Для крупных стран, нет альтернативы созданию той или иной разновидности иерархической системы управления. Распределение полномочий и ответственности по уровням иерархии может быть самым различным, от конфедеративных отношений, вплоть до тотальной субординации. В условиях либеральной постиндустриальной экономики, децентрализация для крупных стран это, пожалуй, главный, если не единственный, резерв повышения эффективности управления социально-экономическим развитием и уровнем благосостояния общества. Усилия в этом направлении предпринимаются во всех успешных странах. В США, например, Национальный Совет по государственному законодательству, руководствуется следующим концептуальным положением: до тех пор, пока не возникли веские основания для противоположного, все проблемы должны решаться на самом низком уровне управления, на котором они могут быть решены. Очевидно, что, догматически опираясь на данную формулировку, можно сколь угодно сильно ограничить полномочия центральной власти, но всё же до тотальной децентрализации, тем более до анархии, никто не доходит. Даже бывшие конфедерации (США, Германия, Швейцария), уже в конце XIX века предпочли более тесное объединение.

Все без исключения успешные страны находят упомянутые “веские основания”, и сохраняют дееспособные, иерархические государственные структуры, конструктивно сочетаемые с децентрализацией. Такой подход к организации управления государством часто называют новым федерализмом. “Новизна” здесь в том, что центр и регионы находятся не в конфронтационных, а в партнёрских взаимоотношениях в интересах устойчивого роста общественного благосостояния. Есть многочисленные примеры весьма успешной децентрализации (европейские государства, США). Есть и противоположные примеры. В частности, опыт радикальной децентрализации методом неуправляемого распада единого  государства (Югославия, СССР), показывает, что децентрализация отнюдь не панацея. Даже распад Британской империи не привёл к столь же драматическим последствиям, как в случае СССР или Югославии. Почему наблюдаются такие различия?

Первопричины ошибок при реформировании государственного устройства  

 В общем виде ответ на вопрос о причинах ошибок уже давно и практически всем известен: дьявол прячется в деталях. Это выражение настолько часто употребляется, что  даже приобрело статус французской пословицы (по другому мнению - немецкой). Впрочем, есть предположения, что у этого выражения есть автор - Гюстав Флобер, хотя некоторые приписывают авторство знаменитому немецкому архитектору Миссу ван дер Роэ. Конечно, любопытно было бы узнать настоящего автора, но если вспомнить, что почти пять тысяч лет назад правитель Лагаша, шумерского города-государства, издал законы по борьбе с коррупцией, вполне созвучные нашему времени, будет не удивительно, если  что-то  подобное найдут и в древних шумерских текстах.

Для дальнейшего, важно понять первопричину того, что приведенная пословица столь широко распространена, и почему мы вспомнили о ней при обсуждении, безусловно, правильной идеи о необходимости децентрализации государственной системы России.

Дело в том, что почти сразу после того, как человек начал активно пользоваться  своей уникальной способностью, с помощью интеллекта изобретать и реализовывать меры, изменяющие среду, в которой он существует, он сразу же обрёл и стремление с помощью этого инструмента улучшать качество своей жизни. Столкнувшись с частым провалом своих замыслов, человек почти немедленно осознал важность деталей. Но соблазн как можно скорее получить результат от новой идеи всегда был очень велик. Заблаговременный учёт деталей - довольно муторное дело. А поскольку, как говорится: “Очень кушать хочется”, тут не до деталей. Выкапывают и едят картошку через два дня после посева.

Если судить по современному состоянию и динамике социально-экономической системы России, и по уровню её глобальной конкурентоспособности, становится очевидной необходимость радикального улучшения управления страной. Надеждам на то, что замена “плохих” должностных лиц на “хороших” поправит дело, не суждено сбыться. Доказано, что в рамках существующей, предельно централизованной системы невозможны ни либеральная постиндустриальная экономика, ни эффективное пресечение коррупции. Улучшить систему без децентрализации невозможно. Но для самой большой по территории страны мира, с многовековыми традициями абсолютной централизации власти, организация эффективной децентрализации  – задача чрезвычайной сложности. Поэтому вряд ли случайно, именно по результатам применения “изобретательской мощи” при реформировании государственного устройства СССР, в 90-е годы среди афоризмов Черномырдина наиболее часто повторяемым оказался: “Хотели как лучше…”.

По нашему убеждению, если бы в своё время было уделено достаточное внимание некоторым деталям, то даже политика начала 90-х годов, кратко характеризующаяся фразой: “Берите суверенитета, сколько хотите”, совсем не обязательно привела бы к распаду СССР. Напротив, могло бы даже возникнуть высокоэффективное и глобально конкурентоспособное надгосударственное образование типа Европейского союза. Детали, в которых в этом случае запрятался дьявол, очевидны. Реформаторы не проработали системного замысла, не оценили стратегических последствий своих решений, а просто доверили “оприходование” суверенитетов не вполне компетентным, стратегически недальновидным и, главнее, не всегда добросовестным  деятелям. Дело осложнялось ещё и тем, что общественное сознание конца 80-х было настроено на конфронтационные решения. Сняв пресс жёсткой силовой централизации, реформаторы вызвали процесс, сходный с тем, который возникает при внезапном открытии крышки предельно нагретой скороварки. В результате наследники СССР утратили значительную часть и национального дивиденда, и национального имущества Союза. Более того, перечисленные факторы даже “помогли” это наследство почти полностью растащить, несмотря на то, что была реальная возможность распорядиться им существенно более эффективно, в интересах народов всех постсоветских государств.

Диалектика децентрализации: конфронтационные и конструктивные решения

Детальное обоснование всех сделанных выше утверждений в  рамках журнальной  статьи вряд ли возможно. Оно содержится во многих наших публикациях, а в наиболее  полном виде в [1]. Мы здесь лишь проиллюстрируем сказанное на простейшем, но очень поучительном примере, почерпнутом из самой недавней практики на постсоветском пространстве. На выводы из этого анализа мы будем опираться в дальнейшем изложении.

Рассмотрим недавний конфликт России и Украины по поводу цен на газ и на эксплуатацию газотранспортной системы. Украина, ссылаясь на всякие причины, старается завысить цену за транзит российского газа, да ещё и предельно снизить его цену. Россия согласна снизить цену на газ, но требует каких-то ответных преференций, например, снижения платы за транзит или передачи Газпрому доли в украинской газотранспортной системе.  Проанализируем возможные потери и выгоды сторон спора.

Очевидно, что снижение цены российского газа фактически означает растрату заметной части национального дивиденда России, то есть наносит прямой ущерб интересам её граждан. В ответ российский газовый монополист может получить часть украинской газотранспортной системы, большая часть которой (более 35 тыс. км) была построена до распада СССР. Поскольку прозрачность финансовой деятельности Газпрома не соответствует стандартам стран с низким уровнем коррупции, можно считать, что только небольшая часть приобретённых таким  образом материальных активов станет функционировать как национальное имущество. Сказанное означает, что главным бенефициарием этой сделки окажется Газпром, а общество и государство понесут существенные потери. Принудить к этому Россию Украина сможет только благодаря этому “откату” в пользу Газпрома и, главное, благодаря злоупотреблению монопольным  положением на пути экспорта российского газа, что порождает дополнительные расходы России на создание альтернативных путей его транспортировки.

Не следует, однако, думать, что Украина в данной ситуации получает всё, что возможно благодаря наличию на её территории “газотранспортного наследства” СССР. Она много теряет, прежде всего, из-за того, что в рамках сложившейся схемы взаимоотношений ей не выгодно использовать российский газ для осуществления собственного производства конкурентоспособной продукции. Действительно, из-за ошибочной методики расторжения союзного договора и по иным политическим причинам, интенсивно использовать дореформенные кооперационные связи, работавшие в СССР, практически невозможно, а разворачивание производства конкурентоспособной  продукции “с нуля” требует нереальных для Украины инвестиций. Украина оказывается жестко привязанной к посреднической деятельности по транспорту газа и к конъюнктуре на рынке энергоносителей.

Первопричина описанных потерь и России, и Украины в том, что сейчас их взаимоотношения являются конфронтационными: каждая из сторон получает выигрыш только в результате нанесения ущерба другой стороне. В поучительной книге Фишера и Юри [2] доказана ущербность конфронтационного подхода, альтернативой которому является конструктивный подход, то есть партнёрские отношения. Мы столь подробно проанализировали эту ситуацию, так как диалектика конфронтационного и партнёрского подходов имеет решающее значение для обоснования наших предложений. Проводя децентрализацию, вопросам исключения конфронтации обязательно нужно уделять особое внимание.

Известны ли конструктивные возможности взаимодействия России и Украины после децентрализации методом распада? Достаточно обратиться к опыту Европы, чтобы убедиться: не только хорошо известны, но и успешно апробированы. Напомним, что создание более полувека назад Европейского объединения угля и стали - международной организации, объединившей каменноугольную, железорудную и металлургическую промышленность Франции, Германии, Италии и Бельгии не на конфронтационной, а на взаимовыгодной, конструктивной основе, привело буквально к революционным последствиям. Все эти страны-участницы получили выгоду не только от прямого снижения “затрат на противостояние”. Дополнительно, за счёт адекватного учёта особенностей стран-участниц  в рамках общего хозяйства возник синергетический эффект, что было бы невозможно при конфронтационном подходе.

В результате этого стратегически дальновидного решения постепенно образовалась глобально конкурентоспособная надгосударственная структура, численностью 500 млн. человек, которая, несмотря на все трудности, является, на наш взгляд, прообразом государственной системы будущего. Более того, ради этой выгоды от синергетического эффекта многие страны, образовавшиеся после распада СССР, и жадно “взявшие суверенитета сколько хотели”, добровольно согласились передать ЕС его значительную часть и не жалеют об этом. Этот пример наглядно подтверждает выявленные в [2] преимущества конструктивного, партнёрского подхода, как альтернативы конфронтационному варианту. Более подробно эти вопросы рассмотрены в [4]

Не вызывает сомнений, что если бы при “оприходовании’ суверенитетов во взаимоотношения новых государств были внедрены европейские принципы, динамика социально-экономического развития бывших республик СССР была бы более благоприятной. Самое удивительное, что и Россия, и Украина (особенно Украина) прилагают серьёзные усилия по сближению с ЕС, а основополагающим принципом организации ЕС – они  пренебрегли. Это особенно обидно, так как все постсоветские страны и по состоянию производительных активов, и по своему менталитету были полностью подготовлены к взаимовыгодному сотрудничеству. Более того, они даже до настоящего времени ещё имеют некоторые материальные активы, простаивающие из-за его прекращения.

В свете сказанного, очень заманчивой представляется идея Евразийского союза, построенного на принципах партнёрства стран-участниц. Но и здесь потребуется самое большое внимание уделить именно деталям, именно обеспечению подлинного, честного партнёрства.

Феномен российского централизованного патернализма

Для того, чтобы при намечающейся децентрализации и при осуществлении возможных интеграционных процессов будущего не допустить негативных системных последствий, аналогичных описанным выше, для того, чтобы децентрализация не разрушала, а сплачивала страну, следует понять, почему государство, возникшее при Иване Грозном, ставшем  в 1533 году первым Государем всея Руси, сумело объединить столь обширные территории, и к началу 90-х годов XX века имело высочайший глобальный авторитет. И почему вдруг так срочно потребовалось радикально повышать эффективность этого государства. Не вдаваясь в детали, также подробно рассмотренные в [1], мы лишь кратко выскажем существенные для дальнейшего изложения соображения. Нам придётся рассуждать в историческом аспекте, так как иначе трудно понять сегодняшнюю специфику. Можно рассматривать этот исторический экскурс, как часть просветительской работы, совершенно необходимой для успеха реформы. 

Может показаться парадоксальным, но на протяжении первых четырёх с половиной веков главенствующую и во многом даже положительную  роль   играла именно  институционализация во “всея Руси” идеи централизованного патерналистского государства состоящего из “отца народа”, его верных слуг и преданных подданных (не граждан!). Такая структура поддерживалась и законами, и общественным сознанием, и государственной идеологией, и силовыми методами, порой чрезвычайно жестокими. Если не очень придираться к словам, можно сказать, что централизованный патернализм почти без изменений сохранился в России, до нашего времени.

Следует специально подчеркнуть, что сказанное ни в коем случае не следует рассматривать как апологетику патерналистского государственного устройства, но при реформировании очень важно избежать крайностей. Несмотря на то, что структура власти в России, окончательно сложившаяся к середине XX века, абсолютно не годится для XXIвека, разрушение всей этой системы “до основания” стало бы традиционной российской ошибкой. Вспомним, что Н. Бердяев призывал помнить не только о зле прошлого, но и о добре прошлого, о нетленной истине и красоте в нём [5] .  Он упрекал революционеров 1917 года за то, что у них не было памяти творческой и воскрешающей

С момента своего зарождения российский централизованный, даже военизированный, патернализм стимулировал и облегчал постоянный территориальный рост “всея Руси”. Происходила либо аннексия пограничных территорий, либо так называемое  “добровольное воссоединение” пограничных государств и России. Добровольность эта была, в высшей степени, относительной и возникала как альтернатива аннексии “добровольцев” другими государствами, порядки в которых или религия казались присоединяющимся к России государствам неприемлемыми. Присущие централизованному государству силовые возможности дополнительно привлекали “добровольцев” и позволяли защитить приобретения. Наряду с этим происходило постепенное усовершенствование системы управления и адаптация её к непрерывным внутренним и глобальным изменениям.

Несмотря на многие драматические зигзаги российской истории централизованный патернализм, реанимировался после каждого из них и  не вызывал в обществе длительного и серьёзного отторжения. Только во второй половине XX века в общественном сознании стало формироваться стойкое представление о необходимости перехода от государства, которое правит, к государству, которое служит, от государства для государства к государству для народа, то есть к отказу от патернализма в пользу государства социального контракта [1].  

В результате непростых исторических событий, к концу 80-х годов XX века в СССР под единым управлением оказались сосредоточенными огромные (1/6 мира!)  территории,  населённые многими народами, имеющими различные языки, религии и культуры. Это государство, при всех его недостатках, безусловно, было глобально конкурентоспособным, несмотря на то, что управлялось далеко не лучшим образом, а большая  часть регионов, по своим климатическим и географическим особенностям не очень хорошо приспособлена для комфортной  жизни их населения “в автономном режиме”. Но они по своему потенциалу удачно дополняют друг друга и за счет системного подхода к размещению производственной деятельности, за счёт межрегиональных хозяйственных связей и разумной организации транспортной системы и при условии эффективного управления могут обеспечить населяющим их народам относительно конкурентоспособное качество жизни и надёжную защиту суверенитета на глобальном уровне.

Однако,  уже к концу 80-х годов XX века выявилась и то, что сложившаяся система тотальной централизации и патерналистских взаимоотношений власти и подданных не позволяет обеспечить в СССР качество жизни, адекватное богатствам его территории и творческому потенциалу его народа. Эту систему, поддерживаемую традиционным общественным сознанием, и государственной  идеологией оказалось невозможным совместить с новыми реалиями XXI века: глобализацией, демократизацией и переходом к постиндустриальному  экономическому укладу [1]. Возникла альтернатива: смириться с распадом этой системы или её реформировать. Мы твёрдо придерживаемся второго варианта. Однако, реформировать эту систему оказалось совсем не просто.

Согласно [1] при реформировании требуется решить две непростые и неразрешимые “росчерком высочайшего пера” задачи: (1) превращение подданных в граждан и (2) коренное изменение принципов управления системой в целом. Если Россия их не решит, то, в краткосрочной перспективе (5-10 лет) можно прогнозировать блокирование инновационного развития,  консервацию экономики проедания национального достояния, и прогрессирующую системную коррупцию. А в долгосрочной перспективе (25-50 лет) возможен даже распад государства.

Главный недостаток централизованного управления очевиден и общеизвестен: управление сложной системой из единого центра требует организации неосуществимо больших двусторонних потоков достоверной информации. Ещё основоположник кибернетики Норберт Винер писал, что если бы в живых организмах осуществлялось централизованное управление всеми органами, то нервная система захлебнулась бы от сокрушающих её “нервных бурь”. Это, прежде всего, и приводит к необходимости децентрализации. Есть также и другие причины.

В [1] дополнительно выделены шесть главных пороков российской центализованной патерналистской системы управления:

o                          чрезмерная роль персональных решений высших руководителей, не отягощённых независимым контролем и ответственностью за конечный результат; 

o                          принятие расходных обязательств органов власти, без достаточных и ответственных научных обоснований, и без ясного обозначения конечных результатов и лиц, ответственных за их достижение;

o                          отсутствие тотальной транспарентности расходования бюджетных средств;

o                          недоиспользование конкурентных механизмов при обосновании расходных обязательств и выборе исполнителя, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнёрства или  аутсорсинга;

o                          отсутствие специальных независимых институтов обеспечивающих мониторинг и объективную оценку соответствия установленных целей развития и результатов;  

o                          отсутствие институтов, гарантирующих бескомпромиссную ответственность за недостижение прогнозировавшихся результатов, как по причине ошибочного научного обоснования, так и вследствие плохого исполнения.

В [1] показано, что именно эти недостатки уже 20 лет препятствуют переходу к либеральной экономике, блокируют переход к постиндустриальному экономическому укладу и стимулируют неприемлемый уровень коррупции. Децентрализация должна и может эти недостатки в значительной степени устранить. Соображения о том, какие свойства действующей системы полезно сохранить, удобнее рассмотреть позже.

Конечно, до сих пор авторы при рассмотрении вопросов самоуправления не рассматривали их столь широко, как пытаемся мы, но, не принимая во внимание историю и общесистемные взаимодействия, невозможно стратегически дальновидно решить вопросы радикальной реорганизации местного самоуправления, так чтобы не цитировать потом Черномырдина. Это признано на мировом уровне. Не случайно, на Всемирном форуме городов,  организованном Комиссией ООН  по человеческим поселениям (ХАБИТАТ), состоявшемся в июне 2006 года в Ванкувере и привлекшем более 3000 участников, чуть ли не основным тезисом было: “Думай глобально, действуй локально”.

“Глобальное мышление” в нашем случае, состоит в том, чтобы, максимально использовать во благо людей не одни только преимущества принятия решений с учётом информации и условий непосредственно в сфере их действия, что достижимо за счёт децентрализации. Одновременно следует усилить синергетические эффекты межрегионального сотрудничества, присущие действующей централизованной патерналистской системе, Объективные системные оценки [1]  показывают, что далеко не все свойства прежней российской системы следует отвергать. Всегда нужно помнить высказывание В. Леонтьева о том, что инициатива и предприимчивость надувают паруса корабля экономики, но лишь государственное управление определяет, куда корабль приплывёт. Выгодность правильно организованного партнерства центра и местных властей обеспечит прочность государства и устойчивый рост благосостояния общества.

Общая концепция конструктивной децентрализации для России  

Очевидно, что вернуть бывшие республики СССР к конструктивному (не конфронтационному) характеру взаимодействия сейчас уже вряд ли возможно, по крайней мере, очень трудно. Но, приступая в России к более глубоким фазам децентрализации, абсолютно необходимо критически учесть описанный выше негативный опыт фактической легитимации конфронтационных взаимоотношений. Децентрализация, безусловно, лишает центр каких-то полномочий  и лишает его прав распоряжаться налоговыми поступлениями, предназначенными для оплаты исполнения передаваемых местному самоуправлению обязанностей, но она не должна вырождаться в бездумный развал централизованной системы. Вряд ли можно сомневаться в том, что принимать управленческие решения всего разумнее на том уровне, где имеется вся информация об объекте управления, но большая беда, если возникнет конфронтация центра и регионов, и на местном уровне, руководствуясь региональным эгоизмом, будут принимать решения, ухудшающие работу системы в целом. Это, в стратегической перспективе бумерангом неизбежно вернётся обратно [2] .

Иерархия федерального государства имеет в российском случае четыре ступени: федеральный центр, субъекты федерации и области, в которых, как правило, есть областной центр и какие-то, включённые в область, более мелкие образования, также требующие общественного управления  (муниципальные районы, малые поселения и т.п.). В Москве структура несколько иная, поскольку это по статусу и субъект федерации, и город с муниципальными районами. Наши последующие рассмотрения будут, в основном относиться к стандартной структуре. В принципе, их несложно адаптировать и к московским муниципальным районам, считая, что в их состав входят микрорайоны - образования, которые в зарубежной урбанистике называются соседствами (neighbourhoods). Однако в последующих публикациях полезно было бы уточнить особенности организации местного самоуправления применительно к московской ситуации.  

Подчеркнём, что первоочередное рассмотрение  вопросов децентрализации применительно к двум ступеням иерархии, наиболее близким к гражданам, это - базисная концепция нашего подхода к децентрализации. Такой порядок необходим, так как только после некоторого опыта взаимодействия в рамках местного самоуправления подданные становятся гражданами, а это – обязательное условие перехода от централизованного патернализма к более эффективной форме организации государства [1], к государству социального контракта.

Предлагаемая последовательность децентрализации разумна ещё  и потому, что чем глубже в иерархическую систему проникает децентрализация, тем больше её позитивный потенциал и одновременно тем опаснее ошибки в деталях. В случае, когда децентрализация касается самого первого уровня организации общества это особенно справедливо. Территориальные общины являются основанием государственного устройства демократической страны, поэтому их взаимоотношения с центром определяют глобальную конкурентоспособность государства

Рекомендация о пользе децентрализации - слишком общий рецепт. Конкретные решения должны быть увязаны с устройством и особенностями конкретной системы управления. Они также должны исправлять её конкретные недостатки. Подчеркнём повторно, что конструктивная децентрализация это не средство разрушения централизованной системы, а способ улучшения качества управления. Он позволяет более эффективно достигать системные   цели.  Положительную роль играет не только приближение центров принятия решений к месту, где  непосредственно проявляются их результаты, и не только более широкая опора на местную инициативу. Не менее значительный выигрыш достигается за счёт создания экономико-правовых условий, когда для субъектов местного самоуправления становятся выгодными такие решения, которые, в стратегической перспективе, содействуют укреплению благосостояния страны в целом. Это одна из важнейших задач, возлагаемых на федеральный центр.

Выше были перечислены шесть фатальных недостатков российского централизованного патернализма. Очевидно, что их исправление требует модернизации работы всех уровней государственной власти. Однако, избежать коренной ломки сразу всей системы и начинать  реформирование с уровня местного самоуправления всё же вполне возможно, если  соблюсти  два условия. Во-первых, нужно, чтобы правила работы реформируемой части системы с самого начала не порождали перечисленных недостатков. Во-вторых, следует уже на этом этапе встроить в систему местного самоуправления инструменты, позволяющие с вышестоящих уровней стимулировать принятие местных решений, благоприятствующих росту благосостоянии страны в целом. Представление об общем замысле такой системы, следует иметь в голове уже на первой стадии реформирования. При этом придётся  смириться с тем, что на первых порах управление от федерального центра не всегда будет безошибочным и его придётся корректировать в ручном режиме и систематически совершенствовать. Это облегчится тем, что при таком подходе в системе с самого начала будет функционировать авторитетная структура, способная сигнализировать об ошибках.

Кстати говоря, исторический опыт показывает, что процесс построения эффективной государственной системы “снизу вверх”, как это было, например, в США, идет и проще и быстрее, чем процесс “сверху вниз”, как было в Европе.

Представляется, что в предыдущем изложении приведены достаточно убедительные аргументы в пользу конструктивного [2] принципа децентрализации. Этот подход, фактически опирается на региональный эгоизм, который с помощью экономико-правовых инструментов, оказывается направленным также и на службу росту благосостояния всего общества. Этот, на первый взгляд парадоксальный принцип предложен и детально исследован Фридрихом фон Хайеком [3]. Именно для этой цели и предусматриваются действенные инструменты, позволяющие федеральному центру в определённых, точно регламентированных пределах воздействовать на решения местного самоуправления.

Функции федерального центра при децентрализации в России и инструменты управления

На сегодня российская централизованная патерналистская система имеет все мыслимые полномочия при практически полном отсутствии ответственности за конечный результат. Именно это и определяет дефективность системы. Специалисты даже не считают Россию федеральным государством в настоящем смысле этих слов. Если, в соответствии с идеями нового федерализма, исходить из концепции конструктивного партнёрства федеральных и местных органов власти, нацеленного на устойчивый рост благосостояния общества в стратегической перспективе, основным вопросом становится распределение ответственности, функций и полномочий между различными уровнями власти. Очень важно также иметь эффективный инструментарий реализации такого партнёрства.

Если рассуждать чисто теоретически, идеальным было бы такое распределение ответственности, при котором базисные нужды населения: достойная работа, жильё, учение, лечение, социальная и правовая защита, культурные и рекреационные потребности обеспечиваются, в основном за счет работы местного самоуправления. Вышестоящие уровни управления, помимо уже упомянутых естественных обязанностей защиты глобальных интересов страны, обеспечения внутренней стабильности и конституционных гарантий, должны лишь стимулировать местные решения, содействующие возникновению синергетических эффектов от межрегионального сотрудничества и, в необходимых случаях, служить резервом для местных властей. Очевидно, что такие взаимоотношения являются партнёрскими: местное самоуправление, обеспечивая повседневные нужды населения, разгружает центральную власть от трудно исполнимых обязанностей, а федеральная власть обеспечивает устойчивое развитие и содействует местной в тех сферах, где ей не хватает средств или информации.  

Переходя к новому федерализму, следует чётко и, главное, стратегически дальновидно конкретизировать распределение  ответственности и решить: какие из современных функций и полномочий центра разумно передать на уровень местного самоуправления, какие исключить, а какие  полезно сохранить. Следует также определить, не потребуются ли какие-то новые федеральные полномочия и функции. Разберём сначала управленческие функции федеральной власти и особо продумаем организацию самого процесса перехода.  

Основные цели федерального вмешательства вытекают из обязанностей, возложенных на государство Конституцией, другими нормами права и морали и здравым смыслом. Как известно, геополитические реалии требуют от государства вооружённой и дипломатической защиты национальных интересов. Это, очевидно, совпадает с интересами местного самоуправления, но целиком относится к федеральной компетенции. Однако, необходимо иметь инструменты, позволяющие в некоторых случаях препятствовать решениям местного самоуправления, затрудняющим исполнение этих функций. Мы не будем детально рассматривать эти аспекты деятельности федеральной власти, равно как и обеспечение работы правоохранительной системы. Отметим только, что во многих странах даже часть правоохранительной деятельности осуществляется на уровне местного самоуправления. В этом случае федеральные правоохранительные учреждения и силы являются внешним резервом местных правоохранительных органов.

В данной работе мы сосредоточимся на роли федеральных регуляторов в вопросах обеспечения местным самоуправлением социальных гарантий и стандартов качества жизни, при условии партнёрского содействия устойчивому развитию федерации в целом. Как показано в [1], помимо обороны страны и внешней политики, главная функция государства состоит в том, чтобы в стране для всех граждан были созданы условия (экономико-правовая среда), когда они могут своим трудом, опираясь на собственную инициативу и предприимчивость обеспечить все свои жизненные потребности, в соответствии со своими талантами и усердием. Такая же цель в условиях демократии, стоит и перед местным самоуправлением. Теоретически говоря, эту обязанность можно было бы целиком передать местному самоуправлению, если бы не существовало возможности получить синергетический эффект за счёт межрегиональной кооперации. А для этого абсолютно необходимы координирующие воздействия с федерального уровня. Более конкретно, имеется в виду:

- создание для местной власти бескомпромиссных стимулов, принуждающих её за счёт взаимодействия частного и публичного секторов обеспечить на своей территории как можно более высокие стандарты качества жизни, с учётом ограничений и при минимизации собственных затрат и коррупционных рисков.

-экономико-правовое воздействие на местное самоуправление, позволяющее  стимулировать такие решения на местах, которые, в стратегической перспективе, содействуют социально-экономическому развитию федерального государства в направлении роста всеобщего благосостояния за счёт синергетики межрегионального сотрудничества.

Своим вмешательством государство также должно обеспечить, чтобы на территории местного самоуправления соблюдались гарантии защиты гражданских прав и имущественных интересов и чтобы за счёт изымаемых у граждан средств создавались инфраструктура и система оказания услуг, для которых публичный характер выгоднее частного. В интересах устойчивого развития во всей стране также должны обеспечиваться относительные одинаковые стандарты качества жизни. Если допустить существенные межрегиональные различия этого показателя, то возникнет серьёзная социальная напряжённость. Не исключена депопуляция  отдельных регионов, могут возникнуть проблемы адаптации мигрантов, межэтнические трения, проблемы недостаточного внутреннего спроса в стране и т.п.

При воздействии государства на работу местного самоуправления нужно избегать прямого командного управления. Одной из главных патологий действующей системы является наличие на всех уровнях власти особых должностных лиц, обладающих  гипертрофированной возможностью принимать и навязывать подчинённым структурам лично ими принятые решения при полном отсутствии ответственности за последствия. Эту практику ещё можно как-то допустить на самом близком к гражданам уровне местного самоуправления. В этом случае и ЛПР (лицо, принимающее решение) и граждане находятся в непосредственном контакте, все промахи персонифицируемы и доказуемы. Поэтому  ответственность ЛПР, особенно при наличии общественного контроля, оказывается бескомпромиссной через выборы, судебные процедуры и санкции с вышестоящего уровня.

По мере повышения положения ЛПР в  иерархии, практика управления с помощью решений порождает всё большие коррупционные риски, ошибки и безответственность. Управление сверху, в основном, должно осуществляться не решениями, а коррекцией законов, правил и нормативов работы нижестоящих звеньев, или, говоря техническим языком, коррекцией алгоритмов принятия решений. Именно к данному принципу относится термин экономико-правовое управление.

В грамотно управляемых странах почти единственным предметом обсуждений профессиональными управленцами, оказывается поиск ответа на вопрос: “какие дефекты системы управления привели к тому, что данный вопрос автоматически не решился сам собой”. Если первое лицо в государстве видит, что где-то не горит вечный огонь, то наиболее правильной его реакцией должно стать организации выработки таких коррекций системы, которые сведут к минимуму риск подобных событий во всей стране и на все времена, при неотвратимости адекватных санкций, если такое всё же случится. Должны быть также предусмотрены резервы для устранения сбоев.

Наиболее подходящим способом экономико-правового управления представляется вмешательство в работу местного самоуправления с помощью инструментов индексного управления. Иногда эта методика называется TQM (Total Quality Management = тотальное управление качеством). Идея методики довольно простая. Разрабатывается критерий (сводный показатель), характеризующий состояние территории, попадающей  под юрисдикцию конкретного органа местного самоуправления [6], и создаётся независимый и гласно работающий организационный механизм, систематически осуществляющий оценку этого сводного показателя. Если этот показатель достаточно высок, если самоуправление обходится собственными источниками финансов, а своей социально-экономической политикой не наносит ущерба устойчивому развитию страны, то никакого вмешательства с вышестоящего уровня иерархии не требуется. Если показатель недопустимо низок, то это, прежде всего, приведёт к перевыборам местной власти. Однако, в отдельных случаях могут потребоваться  и какие-то дополнительные санкции, либо, наоборот, поддержка с вышестоящих уровней.

В рамках системы индексного управления, местное руководство отстающих регионов имеет право инициировать программы повышения качества жизни на своей территории и обратиться к вышестоящим органам за субсидиями. При этом обязательно представить обоснование, смету расходов и точно описать ожидаемые результаты. Должны быть объявлены и научные консультанты, разработавшие этот документ. Эти запросы рассматриваются на конкурсной основе и дотации, в пределах ограничений, выделяются по критерию приращения качества жизни на один рубль затрат. Если по объективным итогам исполнения программы выявится несоответствие планов и результатов,  обязательно проводится расследование и применяются адекватные санкции к разработчикам или к ответственным исполнителям проекта. Мы привели лишь схематичное изложение методики индексного управления. Некоторые детали будут прояснены в последующем изложении. Планируется также  специальная публикация по индексному управлению.  

Зарубежная практика применения индексного управления показала, что меняя параметры правил оценивания и правил принятия решений при конкурентном предоставлении субсидий, удаётся достаточно сильно воздействовать на решения местных органов в направлении учёта общенародных интересов. Количество частных показателей может быть весьма большим. Разумно выбирая  эти показатели, можно относительно просто стимулировать те виды деятельности, которые приносят наибольший национальный дивиденд, и создать для этой деятельности наилучшие условия. Можно также и обоснованно препятствовать  стратегически опасным видам деятельности. Это необходимо, так как ради интересов локальной общины местное самоуправление может стимулировать виды деятельности, сопровождающиеся, например, злоупотреблением национальными экологическими ресурсами, блокированием хозяйственных связей или какими-то мерами, обостряющими  социальные конфликты в федерации. С помощью индексного управления удаётся активно стимулировать конструктивное партнёрство местной власти и вышестоящих федеральных структур в самых различных сферах. 

Предварительным порядком укажем некоторые дополнительные показатели, учёт которых может быть полезным при формировании индекса качества жизни. Очевидно, что нежелательно, если в результате действий органа местной власти будет нанесён вред: свободе перемещения людей, товаров и капиталов в пределах Российской Федерации, или развитию единых транспортных или энергетических систем страны. Нежелательны решения, создающие угрозы распространению и использованию языка межнационального общения, сохранению межнационального мира, свободе вероисповедания, стабильности  политической системы, общественной морали или базисным элементам общегосударственной идеологии. Этот список может показаться неполным и даже спорным. Его уточнение должно производиться на последующих стадиях децентрализации.  

Функции и организация местного самоуправления при конструктивной децентрализации

Функционирование местного самоуправления невозможно, если отсутствует юридически обязывающий документ, определяющий права и обязанности физических лиц,  проживающих на данной территории и, соответственно, органов местной власти. В зарубежной практике такой документ обычно называют хартией. У нас он чаще всего называется местным  уставом. Главное, что должно быть обеспечено: если устав разработан с учётом действующих в федерации условий и ограничений, то, в рамках федеральной  правоохранительной системы, он имеет статус федерального закона. Благодаря этому, в случаях, когда возможностей местной власти недостаточно для пресечения нарушений или для принуждения к исполнению устава, вышестоящие уровни власти оказывают помощь. Кстати говоря, в США, например, в разных самоуправлениях, могут быть существенно различающиеся хартии, но для того, чтобы стать законом все они проверяются на конституционность, соответствие действующему законодательству и утверждаются Министерством юстиции

Хартия каждого субъекта местного самоуправления в зарубежной практике - очень серьёзный и непростой документ. Например, хартия Нью-Йорка  имеет более 70 глав, каждая глава состоит из 10-20 разделов и каждый раздел имеет несколько страниц, обычно 3-10, но есть и очень большие разделы, например, раздел “Городское планирование” имеет более 40 стр. Эта хартия и все её изменения утверждаются Министерством юстиции. Разработка такого рода документов в России будет беспрецедентной и очень сложной работой. Может даже возникнуть соблазн её избежать, тем более, что, полагаясь на мудрость отцов народа, Россия многие века жила без таких хартий, предоставляющих местным общинам значительные полномочия. Нравится это кому-то, или нет, но, не выполнив эту работу, нам не уйти от централизованного патернализма и никакого “нового федерализма” быть не может. Мы навсегда останемся коррумпированным сырьевым придатком развитых стран.  Разработка типового устава местного самоуправления,  определяющего взаимные обязательства граждан и власти и функции должна стать первым и обязательным шагом децентрализации.

В типовой устав обязательно входят требования тотальной прозрачности абсолютно всех бюджетных расходов, распоряжения общественной собственностью, использования конкурентных механизмов, как при формировании расходных обязательств органов власти, так и при закупке товаров и  услуг. Ни одна публичная услуга не может осуществляться муниципальными службами за счёт налогов, если есть частная служба, которая может сделать это дешевле. Принятие расходных обязательств и, соответственно, сбор налогов допустимы только в том случае, если нет исчерпывающих доказательств, что гражданам выгоднее не платить налоги и приобретать соответствующие услуги частным порядком. Таким образом, номенклатура публичных услуг местного самоуправления может гибко изменяться в зависимости от качества работы муниципальных служб и предложений частных компаний. Разумеется, есть функции, которые всегда останутся за местным самоуправлением и всё это должно быть отражено в уставе. Но прежде, чем дальше говорить о функциях, рассмотрим вопрос о  финансировании местного самоуправления.

На основе анализа мирового опыта представляется неразумной система, когда местное самоуправление получает средства исключительно как “подарок” от вышестоящего уровня власти. В российских условиях это привело бы либо к появлению ещё одного уровня коррупционной распиловки бюджета, либо к формированию громоздкой системы контроля, которая будет неизбежно ограничивать местные инициативы, а сама по себе также не свободна от коррупционных рисков.

 На основе сравнительного анализа различных глобально апробированных вариантов, наиболее подходящим источником финансирования местного самоуправления для российских условий представляется налог на имущество (земля и недвижимость). В США, например, руководители городов, часто даже не знают, сколько налогов собирает на их территории федеральное правительство, зато зорко следят за рыночной ценой  “своей” недвижимости. При установлении данного источника доходов возникает гармония интересов местного самоуправления и интересов всего государства. Поясним этот важный тезис.

Согласно теории стимулирующего налогообложения, для максимального стимулирования роста благосостояния общества за счёт инициативы и предприимчивости, необходимо поощрять как можно более эффективное использование национального имущества и увеличение национального дивиденда. Поскольку в успешных государствах заработная плата, являющаяся существенной частью национального дивиденда, составляет 60%  ВВП, разумно перенести основную тяжесть налогообложения на потребителей национального имущества и практически не взимать налоги на прибыль. Зато следует облагать налогами сверхприбыли, возникающие за счёт злоупотребления монопольным положением или скрытым потреблением национального имущества (природные и экологические ресурсы, земля, общественная  инфраструктура).

Когда источником средств местного самоуправления становится налог на недвижимость, то интересы предпринимателей, местного сообщества и государства в высшей степени удачно гармонизируются. Цена участка – это капитализированный доход от его использования. Всем становится выгодным организовать такое использование земли и такие инвестиции в недвижимость, при которых на территории ответственности местного самоуправления производится как можно большая добавленная стоимость. Это, очевидно, важнейший фактор, обеспечивающий общий рост благосостояния в стране. Очевидно также и то, что для управления  использованием земельных ресурсов и пользованием общественной инфраструктурой местное самоуправление подходит наилучшим образом. К сожалению и  эту далеко не простую систему придётся строить в России с нуля. Поэтому разумно также взять за основу зарубежный опыт.

В странах с развитым местным самоуправлением главным инструментом управления использованием земельных ресурсов являются нормативы зонирования (zoning ordinance), имеющие статус закона.  Для каждого земельного парцеля  этот закон определяет разрешённое использование, которое не зависит от статуса владельца. Ни собственник, ни арендатор не могут использовать землю иначе, чем предписывает этот закон. Обычно предусматривается несколько типовых видов использования земельных участков: малоэтажная жилая застройка, многоэтажная жилая застройка, коттеджная застройка, коммерческая застройка, промышленная застройка, рекреационные территории, земли сельскохозяйственного назначения, территории публичного использования и т.п. При этом для каждого вида подробнейшим образом описаны условия правила и ограничения застройки и пользования, вплоть до уровня воды в сливных бачках, цвета строений, норм затенения соседних участков и т.п.

Обычно этот закон – также довольно объемная книга. Зато, например, при приобретении прав пользования участком отпадает необходимость в криминогенной процедуре оформления разрешительной документации. Владелец просто письменно подтверждает, что знаком с законом и на стадии приёмки объекта получает либо разрешение на эксплуатацию, либо визит бульдозера. Серьёзная процедура предусмотрена лишь при внесении изменений в нормативное зонирование. Это даже намного более сложно, чем у нас получить разрешительную документацию.

Платежи за пользование земельными участками (налоги или арендная плата) через цену зависят от разрешенного  использования. Если участок используется не по назначению, плата становится запредельной. Если за владельцем (собственник или арендатор) накапливается значительный долг, он объявляется банкротом, а участок продаётся. Ставки определяются при разработке бюджета а налог взимается исходя из рыночной стоимости соответствующего участка. Для определения рыночной стоимости существует должность официального оценщика (асессора). Владелец участка может оценку оспорить. Несмотря на то, что чем выше оценён участок, тем выше налог, конфликты с оценщиком, как правило, возникают в связи с недооценкой участка. Причины в том, что под залог участка можно брать кредиты, а в случае  изъятия  участка для общественных нужд, компенсация также увязана с этой ценой.

Для социальной поддержки граждан применяются вычеты. Способ назначения вычетов – важное управляющее воздействие. Например, в целях снижения коррупционных рисков при расчёте налога на жилую недвижимость (земля, плюс обустройство) вычет может быть одинаковым для всех граждан. При таком порядке граждане, имеющие плохие жилищные условия могут иметь вычет даже больше налога. Разницу можно использовать для оплаты пользования инфраструктурой или для улучшения жилищных условий.

В наших условиях не видно реальных препятствий для внедрения подобной системы, кроме её новизны и опасений возможных злоупотреблений. К новизне можно будет привыкнуть, а против злоупотреблений, помимо обязательной транспарентности, действуют обратные связи по конечному результату. Завышение ставок отрицательно сказывается на деловой активности, что ведёт к удешевлению участков. Напротив, снижение ставок в совокупности с рациональным зонированием улучшает инвестиционный климат и увеличивает цену участков.  Всё это снижает произвол а, следовательно, и коррупцию.

Определённое противодействие может вызвать то обстоятельство, что при таком подходе сокращается объём средств, которыми может по своему усмотрению распоряжаться федеральная власть. Вместо привычной процедуры типа “отнять и разделить”, для воздействий на местные органы власти придётся менять настройки индексной системы управления, для чего потребуется привлекать учёных и прогностическое моделирование. Но если есть желание выдержать глобальную конкуренцию, с этим придётся смириться. Подчеркнём что снижение объёмов средств, которыми распоряжаются вышестоящие уровни, адекватно увязано со снижением объёма расходных обязательств. 

Если на территории местного самоуправления производится значительная добавленная стоимость, данный подход обеспечивает достаточно средств, для того, чтобы местное самоуправление могло учить, лечить и защищать своих граждан. При этом оценки качества управления будут высокими, и местные власти получат поддержку избирателей. Если экономическая активность на территории самоуправления недостаточна, то необходима помощь с вышестоящих уровней. Выше мы уже поясняли правила получения этой помощи.

Важно подчеркнуть, что рекомендуемый подход к финансированию местного самоуправления не противоречит интересам наполнения федерального бюджета. Очевидно, что в государстве, где производится значительная добавленная стоимость, проблемы финансирования федеральных расходных обязательств решаются существенно легче, чем в ситуации, когда соответствующие доходы критически зависят от цен на энергоносители. Детали реформирования федеральной налоговой системы требуют специального рассмотрения. Здесь мы лишь отметим, что, по предварительным оценкам, перечислять в федеральный бюджет часть сборов от налогообложения имущества вряд ли целесообразно. Лучше с помощью индексного управления создать для местных властей стимулы участия в соответствующих федеральных программах. В ситуациях, когда часть территории местного самоуправления занята федеральными объектами, федеральный бюджет должен покрывать  адекватную часть доходов местного бюджета. При изъятии части земель для федеральных нужд, компенсация прежним владельцам производится с учетом налоговой стоимости объекта. Очевидно, что все нюансы взаимоотношений с вышестоящими уровнями должны быть прописаны в уставе.    

Итак, мы видим, что разработка полноценной правовой основы и регламентов для децентрализации местного самоуправления это огромная работа, избежать которой, при всём желании, невозможно. Поэтому надо создать специальную рабочую группу, которая, обобщив и адаптировав к нашим условиям международный опыт, разработает типовой устав местного самоуправления и проведёт массовую просветительскую работу. Другая рабочая группа, в тесном контакте с первой, должна  разработать эскизный проект системы индексного управления.

Очевидно, что эта разработка необходимых нормативов и создание соответствующих служб потребует значительного времени. Однако, даже если бы эта работа была сделана мгновенно, система вряд ли заработала бы немедленно. Уже говорилось о том, что господствующий менталитет на сегодня это менталитет подданных, а для эффективной работы самоуправления просто необходим достаточно высокий процент людей с менталитетом граждан. Поэтому нужно немедленно начать стимулировать такие общественные процессы, которые способствуют формированию гражданского сознания. На наш взгляд, преувеличивается значение для этого различных гражданских акций с требованиями к властям о решении тех или иных нерешённых вопросов. Строго говоря, эти акции, как это ни парадоксально звучит, консервируют патернализм: люди что-то просят у всесильного государства.

Более эффективным представляется расширение практики контрактных отношений различных общественных объединений граждан с поставщиками услуг, рассчитанных на коллективное потребление. Эту стадию реформирования местного самоуправления можно назвать “начальной или малой децентрализацией”. В [1] рассмотрены различные примеры такой практики. Здесь мы рассмотрим всего один пример, связанный с ЖКХ.

Отношения жителей дома или группы домов с обслуживающими организациями можно выстроить следующим образом. Нужно сформировать юридическое лицо, представляющее интересы жильцов. Далее нужно сделать так, чтобы все платежи от граждан поступали на счёт этого юридического лица, при обязательной тотальной прозрачности этого счёта для всех жильцов. Прозрачность должна быть именно тотальной, до каждого платёжного поручения. Руководство этого общественного объединения должно обладать полномочиями заключения на конкурсной основе договоров на обслуживание дома с любыми компаниями и даже с частными лицами. Часть договоров может быть заключена даже с жильцами дома, например на уборку лестничных клеток. Оплата услуг происходит по актам о выполнении работ. Опыт показал, что уже после нескольких месяцев функционирования такой системы, начинается формирование нужного менталитета.

К сожалению, мы сталкивались с всемерным противодействием таким взаимоотношениям со стороны управляющих компаний. Такие организации подавлялись буквально рейдерскими способами. В одном случае такое объединение бралось за  собственный счёт обеспечить экономию тепла, если ему будут переданы 90% бюджетных дотаций на оплату тепла. Несмотря на 10% экономию бюджетных расходов, эта мера не была санкционирована. Думается уже понятно, какой способ представляется нам наиболее разумным для подготовки общественного сознания к расширению полномочий и ответственности местного самоуправления. Некоторые дополнительные предложения можно найти в [1].

Даже после завершения подготовки соответствующих нормативов и общей структуры индексного управления, переход к децентрализованному местному самоуправлению невозможно реализовать росчерком пера. Предварительно, на территории реформируемого местного самоуправления  должны быть проведены серьёзные организационные мероприятия. Как минимум, должны быть реформированы система управления землепользованием и способ формирования доходной базы. В принципе, рассмотренные выше принципы управления на основе градостроительного зонирования вполне вписываются в действующую практику, даже её совершенствуют. Поэтому существующие органы местной власти могут сделать это по собственной инициативе до децентрализации. Что касается формирования доходной базы, то на первых порах можно выделить в налоговых инспекциях специальное подразделение по администрированию регионального налога на имущество с учётом градостроительного зонирования. Такая мера не нарушит работу действующей системы, но создаст условия для последующего быстрого перехода к децентрализованному формированию доходной базы. Децентрализация возможна только после осуществления указанных подготовительных мер.

По нашему убеждению, не следует приказным порядком требовать от местных властей немедленной реализации перечисленных предварительных мер или реформы в целом, так как при этом есть риск, что плохо подготовленные люди не справятся с этими сложнейшими задачами. Поскольку успех от децентрализации возможен лишь в результате привлечении инициативы и предприимчивости местных властей, следует включить эти последние факторы уже в сам процесс перехода к децентрализации. После завершения разработки нормативов и документов, о которых шла речь выше, следует их обнародовать, организовать просветительскую деятельность и ждать появления местной инициативы. Инициаторы должны организовать необходимые реформы правил землепользования и обратиться к федеральным властям с просьбой о преобразовании в налоговой инспекции. Не исключено, что покажется целесообразным выделить в налоговых службах специальные подразделения по администрированию налогообложения недвижимости не дожидаясь местной инициативы. Далее, инициаторы должны представить в федеральные органы заявку и план мероприятий на конкурс по переходу на децентрализованный режим работы. Сопоставление заявок должно производиться на принципах индексного управлении с учётом качества плана мероприятий и размера федеральных субсидий, необходимых для запуска системы. Одним из важнейших показателей, учитываемых при сравнении заявок, является качество системы управления землепользованием, как в части администрирования, так и в части научного уровня стратегического планирования. Предлагаемый подход автоматически обеспечит баланс скорости децентрализации и способности общества реализовать эффективное самоуправление на  партнёрской основе с учётом и локальных, и общегосударственных интересов.

В заключение отметим, что данная статья не даёт исчерпывающего плана децентрализации местного самоуправления, а лишь описывает основные элементы этого плана. Наша главная цель, показать, что децентрализация может и должна обеспечить радикальное повышение качества управления развитием страны, но только если её тщательно подготовить и разумно организовать. Не хотелось бы, чтобы приведенные соображения о сложности этой работы и значительных сроках её завершения вызвали пессимистическую реакцию. Нужно помнить, что в Европе децентрализация потребовала примерно 500 лет, а в США, где  “отцы-основатели” опирались на опыт Европы, а государство строилось снизу-вверх, это заняло менее 100 лет. Поскольку мы в России можем учесть мировой  опыт, этот процесс завершится не более чем за 15-20 лет, а выйти на “траекторию невозврата” уже за 3-5 лет. Тем, кому эти сроки покажутся неприемлемыми, полезно вспомнить, что в самом начале перестройки архитекторы реформ рассчитывали выйти на подобную траекторию за 500 дней, но за счёт “дьявола в деталях” бесперспективная система централизованного патернализма сохраняется уже более 20 лет. Как говорится, спеши не торопясь.

ЛИТЕРАТУРА

1.                 Норкин К.Б. Системные проблемы борьбы с коррупцией в России, - Калуга, издательство  ГП «Облиздат», 2011 – 320 с.

2.                 Фишер Р., Юри У. Путь к согласию, или переговоры без поражения. Пер. с  англ. А. Гореловой; Предисл. В. А. Кременюка, М. Наука, 1992, 158 с. ISBN 5-02-013390-6

3.                 Хайек Ф.А. фон, Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма, М. Новости, 1992

4.                 Лужков Ю.М. Культура мира – императив III тысячелетия. В сборнике: «Труды Вольного экономического общества России» т.70, Москва, 2006 г., стр. 188-283    

5.                 Бердяев Н.А. Философия неравенства, ИМА-ПРЕСС, Москва, 1990, 285 с.

6.                 Моисеев Ю.М., Норкин К.Б., Сагалов Ю.Э., Соколов М.М. Задачи индексации городского развития и управления (Несомкнутый круг рассматриваемых вопросов), "Вопросы экономики переходного периода" №3, 2007г.

 

Новости
117 15.07.2014 Владимир Путин принимает участие в работе саммита БРИКС

подробнее
116 14.07.2014 Россия приняла эстафету проведения чемпионата мира по футболу

подробнее
архив новостей
Официально
46 14.07.2014 Заявление для прессы по итогам российско-бразильских переговоров

подробнее
45 12.07.2014 Заявления для прессы по итогам российско-аргентинских переговоров

подробнее
архив новостей
Документы
3 15.07.2014 ФОРТАЛЕЗСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ (принята по итогам шестого саммита БРИКС)

подробнее
2 20.05.2014 Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о новом этапе отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия

подробнее
архив новостей
Полезные ссылки



Арт-школа "Одарёные дети мира"

8 (495) 567 06 16


http://www.youtube.com/watch?v=GvmOA91OOyk


Новогодний мюзикл
"Сердце Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU +



Новогоднее представление
"В гостях у Снегурочки"

WWW.SNOWMAIDEN.NGMC-CINEMA.RU






Поддерживая плюрализм мнений, редакция не несет ответственности за содержание материалов рубрики "Без комментариев"

АСЕАН, АТЭС, ЕВРАЗЭС, Единая Россия, ОПЕК, СНГ, ШОС