3.               Коррупционные риски при организации функцио-нальных и региональных сообществ и государств, аксиома Мэдисона

Автору не известны примеры функциональных и региональных сообществ, тем более, - государств, стабильное и результативное существование которых не требовало бы изъятия у членов таких сообществ (поданных, граждан) денежных или натуральных платежей либо исполнения ими определённых трудовых повинностей. Создаётся впечатление, что известный тезис о том, что человек – общественное существо, всего очевиднее проявляется именно в существовании этого феномена. Обоснование такого общественного порядка может быть самым различным. На одном полюсе лежит “естественное” право власти эксплуатировать (облагать данью) подданных, подкрепляемое силовым принуждением, сложившимися порядком и ментальными нормами. На другом полюсе – прагматические последствия “общего хозяйства”, проявляющиеся в снижении издержек воспроизводства населения и в увеличении производительной силы среды обитания, то есть в дополнительном повышении производительности труда благодаря наличию общей инфраструктуры и снижению удельной стоимости общественных услуг из-за роста масштабов их производства. Мы детализируем сказанное несколько позже, а сейчас отметим одно важное обстоятельство.

Процесс формирования и использования, изымаемых у членов сообщества средств и ресурсов, всегда требует участия определённого количества исполнителей, выполняющих, в основном, чисто служебные и технические функции, но, строго говоря, не заинтересованных напрямую и бескомпромиссно в целевом использовании собираемого. Однако, они неизбежно наделяются правами принимать решения, затрагивающие не только общественные, но и частные интересы. В частности, они могут в некоторых пределах корректировать какие-то платежи или расценки. Например, иногда инспектор ГАИ может назначить штраф 500 рублей, а иногда, в тех же условиях, 2000 рублей. Представляется, что по генетическим причинам у многих появляется желание использовать такое удобное положение в своекорыстных целях. Это ведётся испокон веков.

Ещё за 2600 лет до нашей эры властитель шумерского города-государства Лагаш, Урукагина, возмущённый гигантскими поместьями, образовавшимися у его чиновников, издал, возможно, самые первые законы о пресечении злоупотреблений госчиновников и монополистов. Это звучит очень по-современному, хотя, насколько известно автору, монопольным положением во времена Урукагины злоупотребляли не коммерческие структуры, не “естественные” монополисты, а служители культов.

Для тех, кто захочет подробнее посмотреть про эти события в ИНТЕРНЕТ, отметим, что некоторые историки считают, что этого царя правильнее называть Уруинимгина.

Коренные причины, по которым лица, осуществляющие технологическое распоряжение общественными средствами и ресурсами, склонны к злоупотреблениям, выше названы генетическими. Это, конечно, не более, чем гипотеза. Строгое выяснение её справедливости выходит за рамки нашего рассмотрения. Однако, поскольку случаи недобросовестности на государственной службе проявлялась и проявляется во все века и во всех странах, мы примем её возможное наличие за аксиому. Чтобы её чётко сформулировать, изобретать ничего не нужно. Достаточно вспомнить мудрое высказывание Джеймса Мэдисона, одного из отцов-основателей США, избранного Президентом США в 1808 году. Он сказал: "Если бы люди были ангелами, не было бы необходимости в правительстве. Если бы людьми управляли ангелы, то не было бы необходимости во внешнем, и внутреннем контроле деятельности правительства". Вся система принятия решений и контроля в США фактически построена с учётом аксиомы Мэдисона. Достигнутые за 200 лет, в рамках этой системы результаты и по уровню коррупции и по общему уровню развития страны вполне удовлетворительны, хотя, во многих случаях, решения, например, в российском государстве принимаются существенно быстрее и проще, чем в США. Но от этого, к сожалению, они лучше, как правило, не становятся.

Заметим, как говорится, в скобках, что явление аналогичное коррупции возникает, когда наёмные служащие наделяются распорядительными полномочиями относительно имущества частного лица. Эта опасность особенно велика для крупных компаний и транснациональных корпораций. В этом случае такие действия можно квалифицировать как воровство и дело хозяина имущества его пресекать. Мы не будем рассматривать эту ситуацию, хотя, строго говоря, некоторые принципы борьбы с коррупцией в публичной сфере могут оказаться полезными для частного сектора, как и наоборот.

Например, в "Роснано", которая, по нашей классификации, является частным распорядителем государственных средств, применяется вполне разумная технология научно-технической экспертизы. О ней рассказывал руководитель соответствующего  департамента "Роснано" С.В. Калюжный в передаче радио «Свобода» 28 июля 2010 года. Честно сказать, у автора много претензий к тому, как была образована "Роснано": не определены ясно и в конкурентной среде показатели успешности её работы, не установлена серьёзная ответственность за конечный результат, а сам распорядитель выбран без открытого конкурса. Обоснованность этих претензий будет ясна из дальнейшего изложения, но, независимо от этого, следует признать, что организация в департаменте С.В. Калюжного экспертизы проектов вполне соответствует требованиям пресечения недобросовестного лоббирования. В частности, то обстоятельство, что при выборе независимых экспертов тщательно выясняется наличие конфликта интересов и установлена ответственность экспертов за сокрытие такой ситуации – весьма полезный инструмент и его следует взять на вооружение во всех случаях организации независимой экспертизы проектов распорядительных бюджетных решений.

Из аксиомы Мэдисона следует, что невозможно отказаться от некоторой  степени принуждения при организации общественной жизни и при формировании общественных ресурсов, средств и имущества, и что исполнение распорядительных функций требует, либо размещения на всех постах распорядительной системы “ангелов”, либо изощрённого, грамотно институционализированного контроля. Абстрактно говоря, можно также рассмотреть вариант полного отказа от использования общественных средств и имущества. Позже мы покажем нерациональность такого решения. Сначала попробуем оценить возможности подобрать достаточное количество “ангелов” для выполнения рассматриваемой распорядительной работы.

В США существует «Институт права и поведенческих исследований», созданный и много лет возглавлявшийся, биополитиком и юристом Маргарет Грутер. Она внесла в работу Института так много интереснейших идей и методик, что институт часто называют Грутеровским, либо Институтом Грутер. Автор – член этого Института и активно взаимодействовал с ним в 1997-2003 гг. Одно из основных направлений исследований Института Грутер - генетические факторы, определяющие социальное поведение людей. В работах членов института научно доказано, что генетические факторы оказывают на это поведение большое, если не сказать, - решающее, - влияние. Кроме этого, точно установлено, что в любой популяции приматов есть и альтруисты (ангелы по Мэдисону) и эгоисты. Соотношение эгоистов и альтруистов есть генетическая характеристика вида. Кстати говоря, оказывается, что при конкуренции двух видов приматов за ограниченный локальный ресурс, побеждает тот вид, где альтруистов больше. Не исключено, что обширность территорий, входящих в состав России, - следствие этой генетической особенности российского народа. Видимо, в популяции встречается относительно большее, чем у других народов, число особей, склонных к альтруизму, ориентированных на примат государственного (общего) интереса. Это, конечно, не более чем гипотеза автора, навеянная влиянием коллег из Института Грутер. Впрочем, многие исторические сочинения эту гипотезу, если и не подтверждают напрямую, то ей не противоречат.

Не только в России, но и в общем случае, у приматов вида Homo Sapiens количество альтруистов достаточно велико, однако укомплектовать распорядительные структуры исключительно из альтруистов, к сожалению, в принципе, невозможно. Такая система, при наличии в популяции не только альтруистов, но и эгоистов – неустойчива. Известно строгое математическое доказательство этого утверждения, но сейчас мы ограничимся наглядным примером.

Действительно, если в системе, укомплектованной исключительно альтруистами окажется всего один эгоист – он, теоретически, без особых проблем превратит всю систему в коррупционную. Напротив, если в системе, состоящей исключительно из эгоистов, появляется альтруист, он не только не повредит делу, но даже улучшит работу системы. Впрочем, как правило, такой альтруист либо постепенно сам превращается в эгоиста, либо вытесняется из системы. Приведенные аргументы иллюстрируют, хотя, строго говоря, и не доказывают, тезис о неустойчивости системы, построенной исключительно на использование альтруистов. Строгое доказательство приводить не будем.

Совершенно очевидно, что любая общественная система, построенная на предположении о безусловной и тотальной добросовестности должностных лиц, работающих в органах власти принципиально нежизнеспособна.

Однако, учитывая статистический характер и генетических факторов, и исторических условий, нельзя не признать, что как бы плохо не были реализованы “внешний и внутренний” контроль действий правительства, есть определённая вероятность, что сформируется правительство, которое, на каком-то интервале времени, будет работать абсолютно добросовестно. Позже мы рассмотрим условия, когда такое событие становится вполне вероятным. Тем не менее, строить государство, в расчёте на такую случайность было бы недальновидно, а если такое вдруг произойдёт, то всего правильнее было бы использовать это обстоятельство для радикального реформирования принципов взаимоотношений народа и власти и придания системе стратегической (многовековой) устойчивости. Об этом мы также поговорим в следующих разделах.

Итак, сравнивая различные системы принятия нормативных и распорядительных решений для различных государств и регионов, следует учитывать, что тотальная коррупция в каждой конкретной, даже слабо защищённой от неё, системе отнюдь не обязательное явление и что уровень коррупции подвержен некоторым случайным вариациям.

В этой связи представляется полезным познакомиться, например, через ИНТЕРНЕТ, с деятельностью Фьорелло Ла Гвардия, мэра Нью Йорка во времена Великой депрессии и мировой войны (1934-1945), или с деятельностью мэра Сингапура (1965-2000), Ли Куан Ю, автора сингапурского экономического чуда, написавшего книжку: «Сингапурская история. Из третьего мира в первый». В городах, где условия для коррупции были совершенно стандартными, то есть – благоприятными, им удалось практически полностью её искоренить и добиться серьёзных достижений в развитии своих городов, в основном лишь за счёт собственной позиции, не меняя радикально общего устройства городской системы. Почти наверняка на посту мэров вместо них могли быть люди совсем иного склада, и коррупция могла бы цвести пышным цветом.

Поэтому разумно использовать такое понятие, как коррупционный риск. Это понятие принципиально отличается от понятия коррупционное событие. "Риск", это то, что может произойти, а "событие" – то, что уже произошло. В последующем тексте мы будем тщательно различать эти понятия.

Конечно, не может быть абсолютно не подверженных коррупционным рискам систем. Выявлять именно риски коррупции даже важнее, чем оценивать её реальный уровень. Системы должны удовлетворительно (не обязательно безупречно) работать, даже если 100% должностных лиц не являются ангелами. Это не должно выводить из строя систему, хотя реально нужно всеми способами стремиться к сокращению числа таких людей на ответственных постах. Последнее, тем более важно, что действующие механизмы стимулируют, к сожалению, привлечение "дьяволов" или соответствующую деградацию ангелов. Мы к этому вопросу ещё вернёмся.

4.               Патернализм - главная причина неистребимости российской коррупции

Борьба с коррупцией в России имеет многовековую историю неудач. Их анализ показывает, что основания для уникальной устойчивости российской коррупции коренятся не в плохой организации борьбы с ней, а в желании искать “не там, где потерял, а там где светло”. Вместо того, чтобы корректировать неправильную организацию системы в целом, все борцы старались заставить людей, работающих в нашей, как будет показано далее, принципиально криминогенной, системе, функционировать как ангелы. И мы сейчас продолжаем эту традицию. Тому, кто знает о попытке Урукагины, даже смешно слышать, что кто-то надеется на успех, двигаясь по этому пути. Яйца останутся крутыми.

Не вызывает сомнения, что усиление ответственности за коррупционные действия, создание специальных органов по выявлению коррупционеров и их наказанию, даже самому жестокому, как  не искоренили полностью коррупцию при Петре I, так не спасут от неё и сейчас. На смену удалённым коррупционерам, как патроны в пулемётной ленте, будут приходить другие, может быть, более осторожные и более изощрённые. Для того, чтобы победить коррупцию, или хотя бы довести её до европейского уровня, необходимо не подавлять симптомы, а лечить болезнь. Нужно понять, в чём причины особой стойкости этого явления именно в России, и предлагать антикоррупционные меры с учётом этого диагноза. Попробуем сначала его поставить.

Коренная причина неизменного самовоспроизведения коррупции в России - прочно укоренившаяся в сознании народа и накрепко институционализированная модель патерналистского государства. В таком государстве, если говорить чисто теоретически, власть, и, прежде всего, её глава, отечески заботятся о своих подданных (именно подданных, не гражданах), а подданные, в своём большинстве, отвечают на эту отеческую заботу добросовестным служением государству и, в случае особых обстоятельств, обращаются к его функционерам с ”покорнейшими” просьбами о дополнительной помощи. Само слово “подданные” о многом говорит.

Честно сказать, и с житейской, и с моральной точки зрения, особых претензий к модели патерналистского государства, если оно исправно работает по указанной выше, чисто теоретической, схеме, - нет. Более того, человек, как генетически сугубо общественное существо, в этой ситуации часто может даже чувствовать определённый комфорт. Известно, что ещё в 2009 г. в Германии, например, популярность, и в восточных, и в западных землях, идеи возврата к “социализму с человеческим лицом” удивляла социологов и многих граждан. Это напоминает другой феномен. До сих пор иногда возрождаются проекты построения Perpetuum mobile (вечного двигателя), хотя невозможность этого научно доказана. Очень уж результат заманчив. Точно так же: доказано, что патерналистское государство в наше время не может быть стабильным, не может успешно существовать сколько-нибудь долго. Но даже гражданину, не говоря уже о подданном, иногда  очень хочется положиться на какую-то высшую, добрую и надёжную силу, да и многовековая российская традиция оказывает своё действие.

Приходится удивляться, что даже самые отъявленные оппозиционеры, как бы сильно они ни ругали органы власти, почти всегда требуют, от государства отеческой заботы, требуют, чтобы государство предприняло те или иные действия, улучшающие положение тех или иных социальных групп или в каких-то секторах экономики или социальной сферы. При существующем уровне коррупции это равносильно тому, чтобы требовать работы вечного двигателя. Это свидетельствует, что надежда на мудрого и дееспособного "отца народа" сохраняется ещё слишком у многих.

Дополнительным фактором, повышающим устойчивость патерналистской конструкции именно российского государства, являются географические и климатические особенности нашей территории. Дело в том, что полностью самодостаточных регионов в России мало, однако, они могут чрезвычайно удачно дополнять друг друга. Чтобы реализовать эту возможность, необходим большой объём межрегионального перераспределения продукции и ресурсов, что стимулирует формирование сильного централизованного государства, которое, в стратегическом плане,  естественно, должно исходить из интересов страны в целом.

Теоретически (чисто теоретически!), патерналистское государство всё же может успешно и достаточно долго существовать, но только если:

-         во главе государства стоит несменяемый и полновластный хозяин всего государства в целом;

-         если этот хозяин государства действительно приоритетно заинтересован в благосостоянии народа, а лично о себе заботится только в последнюю очередь;

-         если этот хозяин государства достаточно талантлив и способен выбрать успешную стратегию развития страны, подобрать себе адекватных помощников, и проследить за тем, чтобы они не использовали свои должности в своекорыстных целях;

-         если в стране товарно-денежные отношения отсутствуют, или охватывают лишь небольшую часть социально-экономической жизни.

Последнее условие очень существенно и связано с тем, что повышение роли и объёма товарно-денежных операций, с одной стороны, увеличивает соблазны для коррупции, а с другой – затрудняет контроль. По оценкам автора, объём контроля примерно пропорционален квадрату числа участников рыночных отношений, могущих использовать коррупцию, как инструмент увеличения прибыли. Для мелких коррупционных проявлений число необходимых "точек контроля" оценивается десятками миллионов, а для крупных близко к сотне тысяч.

Если вдруг даже удастся выполнить перечисленные выше непростые условия, всё равно придётся смириться с тем, что хозяин даже самого успешного патерналистского государства смертен. Совсем не обязательно, что на этом посту его сменит “правильный” хозяин. Но корысть, к сожалению, – бессмертна и, если “правильного” хозяина вдруг сменит “не правильный”, патерналистское государство обязательно будет разъедено коррупцией. Особенно, если к тому же ещё и товарно-денежные отношения станут доминирующими, а смена “хозяев” императивно (то есть в порядке неотвратимой обязательности) будет происходить каждые несколько лет. Следствием станут: деградация государства, обнищание граждан и естественные социальные катаклизмы.

Явно проявлявшиеся циклы возрастания и падения геополитического веса России, история её катаклизмов, подтверждают этот тезис. Достаточно сравнить, например, периоды властвования Петра I и Николая II или Сталина и "архитекторов перестройки". Такая цикличность развития патерналистского государства не случайность, а закономерное явление той же природы, что и экономические циклы в рыночной экономике. К сожалению, автор, хотя и располагает определённой аргументацией в пользу высказанного тезиса, вынужден просить читателя принять это утверждение на веру.

Сказанное ни в коем случае не следует воспринимать как возражение против регулярной демократической смены руководителей органов власти или против развития товарно-денежных, либеральных, отношений. Просто хочется подчеркнуть, что в условиях демократии и развитой рыночной системы попытки построить эффективное и устойчивое государство на патерналистской основе имеют не больше шансов на успех, чем построение вечного двигателя.

Следует специально подчеркнуть, что патерналистское государство российского типа - весьма специфический вариант государства, формирование которого определилось объективными (географическими, климатическими), субъективными и даже случайными факторами. Немного об этом говорилось в начале данного раздела. Поэтому в данной работе, естественно, рассматриваются коррупционные процессы и коррупционные риски именно в российском государстве. Мы ищем адекватные антикоррупционные меры именно для патерналистского государства российского типа. Это не означает, что автор не знает о других типах государств, или идеализирует государство, в котором существуют отношения граждан и власти контрактного типа и не видит возможность появления и там коррупционной составляющей. Мы все убедились в существовании и в таких государствах коррупционных рисков, наблюдая череду криминальных скандалов, разразившихся во многих государствах на фоне кризиса. Однако криминальная составляющая там другая, соответственно необходимы иные меры борьбы, но это не является предметом настоящей работы. Говоря откровенно, нам хватает чисто российских проблем.

Обобщая сказанное, необходимо особо подчеркнуть: в условиях либеральной экономики и при временном нахождении  людей на высших государственных должностях придерживаться парадигмы слабо подконтрольного патерналистского государства фатально опасно, так как это неизбежно ведёт к крушению государства.

Следует полностью согласиться с теми, кто говорит об императивной необходимости тотальной прозрачности работы органов власти. Но она возможна только в государстве, построенном с учётом аксиомы Мэдисона и категорически не возможна в патерналистском государстве. О каком, необходимом по Мэдисону, “внешнем и внутреннем контроле правительства” можно говорить, если, по определению, государство возглавляется мудрым отцом народа, национальным лидером, который и без всякого контроля денно и нощно думает только о благе своих подданных. В лучшем случае, требование установить такой контроль будет расценено как неэтичное, а в худшем – как экстремизм, как посягательство на государственные устои. Но всякий, кто наблюдает реальную жизнь, читает газеты и слушает радио однозначно придёт к выводу, что такой контроль совершенно необходим и, значит, императивно нужно переходить к государству, системно совместимому с тотальным действенным контролем и бескомпромиссной ответственностью. При этом, оснащение государственной системы инструментами внешнего и внутреннего контроля должно быть не в декларативной, а обязательно в институциональной форме. В декларативной версии всё имеется это уже сейчас, однако те, кого называют "народы России" не знают, например, исчерпывающим образом, расходы и доходы российских фондов, размешённых за рубежом и даже того, как, в точности, складываются платежи за ЖКХ или электроэнергию. Должны быть предусмотрены соответствующие учреждения, регламенты их работы и процедуры взаимодействия. Без этого нам никогда не “сварить яйца всмятку”.

Здесь достаточно привести всего один пример. Попробуем вдуматься, какие возможности злоупотреблений  открываются в стране, где есть возможность  разместить много миллиардов долларов в американских ипотечных фондах типа Фэнни Мэй и Фрэдди Мак, но точно не сказать сколько. В прессе фигурируют цифры от 100 млрд. до 63 млрд. долларов. Ничего себе, разброс! А если, к тому же, разместив их там, можно в ответ на опасения хозяев этих денег (граждан России) заявить, примерно следующее: “Мы так хорошо распорядились этими деньгами! Мы их не только вернули, мы ещё заработали 72 млн. долларов”, то в таких условиях возможности злоупотреблений просто безграничны.

Вдумайтесь, указанная руководством Центробанка сумма заработана на вкладе порядка 100 млрд. долларов! И никто не подал в отставку, не сделал себе харакири! А вот Дэвид Келлерман, начальник финансового отдела Фредди Мак, повесился в подвале своего дома. Автор, даже не будучи финансистом, готов взять на год 100 млрд. долларов с гарантией вернуть 102 млрд. долларов. Причём, честно признаться, он не стал бы размещать деньги в зарубежных банках, а открыл бы кредитные линии под надёжные инновационные проекты в России. Неужели автор, не будучи профессионалом, лучше знает, как управиться с деньгами, чем такие высокие профессионалы как Кудрин или Игнатьев?

Не хотелось бы, чтобы читатель, слишком критически, отнёсся к приведенным цифрам. Официального сайта, где это можно было бы точно узнать - нет, а достоверность ИНТЕРНЕТ всем хорошо известна. Но уже сам факт, что невозможно быстро и точно узнать все эти цифры, говорит о возможности колоссальных злоупотреблений. Не утверждается, что злоупотребления были, но говорится, что такая возможность есть. Если допустима такая “отчётность”, а точнее, такая безотчётность – злоупотребления  совершенно не сложное дело и, к сожалению, почти неизбежное. На такой удобный пост, раньше или позже, обязательно найдёт дорожку “неправильный” человек и заработает на такой возможности. Есть или нет в данном случае коррупция – нужно разбираться специально, а наличие коррупционного риска представляется бесспорным.

Если читатель ещё не видит, как на этом заработать, автор, не будучи даже финансистом, может мгновенно его научить. А профессиональным финансистам наверняка известно гораздо больше возможностей. Например, один из них посоветовал такой возможный приём: своевременно скупить обязательства этих ипотечных гигантов по якобы приличной цене через подставное агентство, а потом, когда выявится, что их реальная цена установилась на уровне цены туалетной бумаги, направить этому ”неудачливому” покупателю бюджетные средства, предназначаемые для поддержки банковского сектора. Автору, как не профессионалу, это представляется прекрасным способом доказать, что “деньги вернули и даже заработали”. Если же этот приём кажется недостаточно профессиональным, несложно найти более хороший. В ситуации, когда триллионы рублей тратятся по непрозрачной схеме, такие возможности, наверняка есть, и нанять хороших специалистов для их документально безупречного "оформления" – не проблема.

Если мы не обеспечим тотальной прозрачности общественных расходов, нас ждут большие беды. Вспомним, например, что в качестве аргумента, против перехода на прогрессивное налогообложение личных доходов выдвигался тезис о том, что проконтролировать “серые” и “черные” зарплаты государство не может. Но, почему-то потратить через эту финансовую систему, по существу признаваемую импотентной в части контроля, триллионы бюджетных рублей на антикризисные меры и модернизацию оно планирует и надеется эти расходы проконтролировать. Неужели контролировать антикризисные денежные потоки легче, чем частные доходы?

Ситуация, в которой мы лучше знаем, как тратятся антикризисные и бюджетные деньги в США, чем у нас в России, - просто не укладывается в голове честного человека. Абсолютно очевидно, что если мы не обеспечим тотальную прозрачность для граждан движения этих (как и всех других) бюджетных средств, то существует колоссальный риск, что выделяемые на антикризисные меры и модернизацию финансы будут традиционными способами “распилены”, превратившись в “конвертные” доходы коррупционеров. Даже страшно подумать, что ждёт нашу страну, если автор не ошибся и это состоится.

Нужно как можно быстрее отходить от патерналистской модели, так как прозрачность и другие институты внешнего и внутреннего контроля работы власти не реализуемы без построения государства, находящегося с гражданами в ясных, контрактных отношениях, предусматривающих взаимные обязанности и бескомпромиссную ответственность за их исполнение. Мы должны огорчить тех, кто пытается законсервировать государство, которое правит. Такая конструкция не имеет глобальной стратегической перспективы.

Учитывая изложенное, ясно как ответить на вопрос: что нужно сделать в патерналистском государстве для перехода к подлинной демократии, экономической и политической свободе да ещё в условиях глобализации? Нужно по-другому устроить само государство, Альтернативой патерналистской конструкции является государство социального контракта граждан и власти. Подчеркнём ещё раз, что здесь уже идёт речь не о подданных, а о гражданах. В этом- главная трудность. Сначала подданные должны стать гражданами, и лишь граждане могут добиться государства социального контракта.