Если бы каждое недобросовестное решение ЛПР обнаруживалось и наказывалось, то, очевидно, коррупция была бы невозможной. Но вся беда в том, что обнаруживается лишь небольшая часть таких решений. Поэтому необходимо рассматривать наказание коррупционера как случайное событие. Для того, чтобы мотивированные корыстью ЛПР принимали решения в интересах общества необходимо, чтобы риск их личных потерь от недобросовестных решений был больше, чем потенциальная выгода от коррупции.

Напомним, что риск это размер потерь, помноженный на их вероятность. Сформулированной в предыдущем абзаце цели можно достичь двумя путями: увеличить риски от принятия заведомо недобросовестных решений либо, главное, снизить возможности личного влияния ЛПР на доходы частных лиц, зависящие от этих решений. Конечно, исправить недобросовестных людей невозможно, но риск наказания, или снижение возможных коррупционных доходов уменьшит, по крайней мере, их желание занять государственную должность.

Потенциальные потери ЛПР, в случае должностного нарушения или преступления определяются утратой должности в сочетании с уголовным наказанием и возможной конфискацией имущества. В зарубежной практике, вместо трудно реализуемой конфискации имущества используются дополнительные к сроку тюремного заключения штрафы.

Штраф разумнее, чем конфискация имущества, так как имущество может быть записано за кем угодно, а величина адекватного штрафа легко вычисляется с учётом нанесённого ущерба. После отбытия определённого судом наказания, преступник может находиться в заключении до тех пор, пока не заплатит штраф. Почти наверняка, даже "не имеющий личного имущества" коррупционер, если он действительно коррупционер, в такой ситуации найдёт деньги для уплаты штрафа.

В принципе перечисленные санкции могут превзойти потенциальную выгоду от коррупционного решения, но, как уже говорилось, вся беда в том, что выявление таких решений, а значит и наступление наказания, происходят с недостаточно высокой вероятностью.

В соответствии с математической теорией рисков, даже если оценка потенциального наказания ЛПР составляет 10 млн. рублей, то при вероятности обнаружения 1%, риск составляет всего 100 тыс. руб. и, говоря образно, "перебивается" взяткой 150 тыс. руб., а многие системные решения ЛПР приносят, дающим взятки частным лицам, многомиллионные доходы. Разумеется, ни взяткодатель, ни взяткополучатель не делают строгих математических оценок, но, как показывает опыт, люди интуитивно ведут себя примерно в соответствии с такими расчётами.

Приведённые оценки, разумеется, носят приближённый характер, но важны для формирования реалистичной интуиции. Как показывает статистика рассмотрения в судах коррупционных дел, вероятность доказательного обнаружения преступления очень невелика, даже ниже 1%. Выявление доходов чиновников или скрупулёзное отлавливание нарушений предписанных процедур принятия решений, по нашим оценкам, не повышают существенно эту вероятность. Это подтверждается достигнутыми с помощью этих методов почти нулевыми результатами. Вероятность обнаружения можно повысить только за счёт прозрачности принимаемых решений, привлечения механизмов гражданского общества для анализа решений ЛПР и, особенно, путём создания организационных и правовых механизмов для участия в оценке результатов конкурентов, которым принятые решения наносят ущерб.

Однако, по нашему мнению, как бы мы не повышали вероятность обнаружения, радикально улучшить ситуацию не удастся, если не лишить ЛПР самой возможности непрозрачным образом так влиять на решения, что даже гигантские взятки окупаются. А ведь в печати появляются легенды о взятках за участие в сочинском проекте в размере 8 млрд. фунтов. Это, на взгляд автора, - преувеличение, но возникшее не на пустом месте. С учётом сказанного, более перспективными представляются методы, когда решения принимаются в результате прозрачного взаимодействия различных специализированных, адекватно мотивированных служб и подразделений. При этом принять личное решение без огласки невозможно, что не даёт возможности ЛПР "отработать" взятку. Это и есть "внешний и внутренний контроль правительства", который положен в основу функционирования государств с относительно низким уровнем коррупции.

Для того, чтобы понять, как необходимый контроль должен быть устроен, представляется полезным рассмотреть факторы, стимулирующие и облегчающие коррупцию, а также применяемые в мировой практике приёмы уменьшения коррупционных рисков. Забегая вперёд, подчеркнём, что приводимые ниже методики снижения рисков коррупции далеко не во всех странах приводят к одинаковым результатам. Наша главная цель разобраться в причинах этих различий и проработать принципы построения для России такой системы, которая довела бы уровень коррупции, если не до европейского, то, хотя бы до американского уровня.

Как следует из предыдущего рассмотрения, главный стимул для коррупции возникает, когда государственные служащие получают возможность свободно распоряжаться общественным (чужим) имуществом как собственным (частным). При этом они часто, если не сказать: как правило, руководствуются не столько общественными, сколько личными интересами и целями. Результатом становятся многие коррупционные проявления, наиболее распространённым из которых является откат, понимаемый как передача коррумпированному должностному лицу части выгоды, возникшей у частного лица благодаря недобросовестному решению. В широком смысле слова, откат – практически единственный работающий механизм реализации системной коррупции.

Не следует думать, что проблема отката существует только в современном обществе. Первое, известное автору, упоминание отката встречается в Библии, в Евангелии от Луки (16, 1-9). Там приведена притча о неверном управляющем.

Напомним эту поучительную притчу. Управляющему имением знатного и богатого вельможи грозило увольнение. Провинившийся был очень обеспокоен, так как побираться не хотел, а ничего другого делать не умел. Тогда он вызвал к себе должников своего хозяина и за соответствующее вознаграждение вернул им расписки на старые долги и позволил написать новые расписки, со значительно уменьшенной суммой долга, обусловив обмен расписок, фактически, откатом. Хозяину так понравилась изобретательность управляющего, что он не стал его увольнять. Это также, видимо, первый пример вознаграждения за “ноу-хау”. Любопытно, что в английском языке для нашего понятия "откат" нет особого слова. Применяется словосочетание: kick-back

Следует специально подчеркнуть, что возможности коррупционных злоупотреблений порождаются, строго говоря, не столько упомянутой выше  свободой распоряжаться общественным имуществом как собственным, сколько отсутствием бескомпромиссной ответственности за достижение установленных целей. Для частного сектора бескомпромиссность ответственности достигается рыночной конкуренцией. Для общественного сектора её нельзя обеспечить, если распоряжение чужими активами происходит в условиях отсутствия конкретных и ясных требований по результатам работы распорядителей, и при отсутствии эффективного контроля, опирающегося на абсолютную транспарентность бюджетных расходов. В России именно такое положение, к сожалению, встречается слишком часто, если не сказать: является нормой.

Например, реестр расходных обязательств в российских регионах формируется в явном противоречии с идеями Мэдисона. Его исполнение организовано также без учёта этой аксиомы. Практически одни и те же службы, одни и те же люди, определяют, какие работы нужно осуществлять, какие проекты поддерживать, сколько это будет стоить, что будет получено в результате и кто конкретно будет эти работы производить. Они же, фактически, осуществляют и подведение итогов работы, и оценку успешности результатов. Эта система ещё не убила страну, лишь потому, что и на государственной службе есть определённое количество вполне добросовестных людей и ещё остаётся много нефти и газа.

В России, повторим, такое "единоначалие", практикуется практически во всех регионах и на всех уровнях. Научно обоснованного и чётко прописанного контракта, определяющего: каковы обязательства власти и как ограничиваются  суммы, которые власть может взять за безукоризненное исполнение обязательств и как она “наказывается” в случае наличия обоснованных претензий, - всего этого, как правило, – нет. В Нью-Йорке, например, помимо детально разработанной системы закупок (прокьюрмента), и системы контроля соблюдения соответствующих правил, есть специальная представительная комиссия, определяющая: сколько налогов может собрать мэрия в очередном бюджетном году, с учётом утверждённых представительными органами расходных обязательств.

Когда работавшие с Правительством Москвы по проекту «Муниципальные финансы» представители Агентства международного развития узнали, что у Правительства Москвы нет императивного (то есть неотвратимо обязательного) реестра расходных обязательств, выработанного представительной властью они удивились. А когда узнали, что Правительство также и само формирует расходные обязательства, и не имеет процедурных ограничений по сбору налогов, - они не могли в это поверить. Американцы сказали, что московским властям очень “повезло”, раз они могут без точной  адресной мотивации собирать деньги.

Заметим, что Москва, в этом смысле не является исключением. Это общероссийская болезнь, а что касается Москвы, то в ней проживает относительно больше активных, критически настроенных наблюдателей и ей "повезло" много меньше, чем некоторым другим регионам, в которых на порочность подобной практики практически не обращают столь пристального внимания.

Вообще, ясное понимание взаимосвязи расходных обязательств и налоговых платежей у нас ещё только складывается. Автор присутствовал на общественном обсуждении проекта бюджета в городе Феникс, в США. В ту пору его удивило, что жители не просто обсуждали проекты расходных обязательств городской власти на очередной год, но соотносили это с затратами. Они говорили, например: "Нам не нужен подземный переход от супермаркета к автостоянке. Чем платить налоги по 16 долларов с человека в месяц за этот переход, лучше мы постоим у светофора". Напротив, в другом случае они говорили: "Поставьте нам дополнительный полицейский пост в таком-то месте, и мы согласны платить за это 23 доллара налогов на человека в месяц". С этим можно сопоставить другой пример из московской практики. На одном из заседаний первого "демократического" Моссовета, избранного в 1990 году, обсуждался проект бюджета. Автор, был в те времена членом Бюджетно-финансовой комиссии. Он рекомендовал Председателю Комиссии, Е.А. Файншмидту, в ответ на критику в связи с недостаточным выделением бюджетных средств на те, или иные нужды, требовать у критиков предложений о том, на какие цели следует уменьшить расходы, или какие новые платежи в бюджет следует ввести для москвичей, чтобы выполнить требования депутатов. В историю Моссовета вошёл уникальный ответ депутатов: "Ты нам выкручиваешь руки!".

Следует особо подчеркнуть, что наиболее сложным, в борьбе, начатой ещё шумерами 5000 лет назад, является обеспечение эффективного контроля достижения целевых показателей в увязке с затратами. Инструментом такого контроля не может быть самоотчёт. Только институтционализация независимого и объективного контроля результативности, в сочетании, повторимся, с бескомпромиссной ответственностью позволяет разрешить конфликт личного и общественного интересов. Это важнейший элемент необходимого по аксиоме Мэдисона “внешнего и внутреннего контроля правительства”. При отсутствии этих институтов, своекорыстное использование распорядительных полномочий существенно более привлекательно, чем целевое. При их наличии, баланс, в той или иной степени, меняется в пользу целевого использования.

Оговорка “в той или иной степени” в предыдущем абзаце сделана не случайно. Помимо всего прочего, детальный контроль это технологически сложная и очень трудоёмкая работа и степень успеха зависит от того, как эта работа организована. Применение для этой цели современных информационных технологий, поддержанное использованием механизмов гражданского общества даёт, но, к сожалению, не обеспечивает, возможность исчерпывающего контроля. Этому должна помочь его адекватная институционализация.

Прежде всего, на законодательном уровне для контролирующих органов и институтов гражданского общества должна быть обеспечена полная, лучше сказать – тотальная, прозрачность использования бюджетных средств и информации о получаемых результатах. Самое главное, так разделить процесс принятия расходных обязательств и бюджетных решений, чтобы исключить возможность закрытым образом принимать окончательные решения без доказательных (подтверждённых профессиональными расчётами) оснований. В Разделе 10 мы специально рассмотрим этот вопрос.

10.               Научное обоснование расходных обязательств как главное средство уменьшения коррупционных рисков

Какие  бы стимулы мы ни изобретали для того, чтобы повысить заинтересованность лиц, принимающих решения (ЛПР) в приоритетном учёте общественного интереса, мы должны, прежде всего, ясно объяснить, в чём конкретно этот интерес состоит. Вряд ли можно рассчитывать, что каждый конкретный человек будет обладать достаточным объёмом знаний и информации для того, чтобы принять научно обоснованное решение, как можно более близкое к оптимальному варианту. Особенно если эту оптимальность нужно гарантировать в стратегической перспективе порядка 25-30 лет. На первый взгляд, это можно было бы простить ЛПР, но если вдуматься, то, разрешив принимать недостаточно обоснованные решения, мы приоткрываем ворота для коррупционных злоупотреблений. Тем более широко, чем хуже институционализирован независимый контроль по конечному результату. Недаром незабвенный В.С. Черномырдин говаривал: “Хотели как лучше,,,” Так может, в нужный момент, сказать всякий, кто принял плохое решение не потому, что ошибся, а потому, что коррумпирован.

Очевидно, что для обеспечения подконтрольности и эффективности работы правительства, процесс принятия решений должен всегда опираться на использование знаний специалистов высшей квалификации по стратегическому прогнозированию и планированию. Соответствующие структуры не должны обязательно входить в органы исполнительной власти. Более того, обязательно должны существовать и поддерживаться мощные, независимые и от государства, и друг от друга,  профессиональные прогностические школы. Необходимое взаимодействие с ними должно быть устроено таким образом, чтобы было невозможно принимать решения без учёта научных оценок стратегических последствий. Необходимы также бескомпромиссная ответственность за качество прогнозов и стимулы накопления соответствующих знаний для их улучшения. При этом должны быть предусмотрены и специально регламентированы процедуры преобразования выводов из прогнозов в императивные расходные обязательства для исполнительной власти, а также механизмы сравнительной стратегической оценки инициативных предложений исходящих от различных предпринимательских структур или органов власти. Аксиома Мэдисона требует также и защиты от того, что среди привлекаемых специалистов могут быть и отнюдь не ангелы, что открывает возможности недобросовестного лоббирования.

В этой связи можно упомянуть американский Институт Катона (The Cato Institute). Это известный во всём мире научный центр, активно привлекаемый органами власти США для экспертной оценки стратегических последствий решений и нормативных документов. По публикациям, у автора сложилось мнение, что экспертиза в Институте Катона предписана какими-то нормативными актами. Каково же было его удивление, когда, посетив этот институт, он узнал, что это частное, независимое учреждение, а частое его привлечение для экспертиз всего лишь результат его колоссального авторитета и подтверждаемости его оценок по результатам ретроспективного анализа.

Автор не вполне согласен с некоторыми принципиальными установками научной школы Института Катона. Они имеют сильный уклон в хрематистику. В частности, в некоторых работах специалистов института доказывается, что в странах с высоким уровнем экономической свободы коррупция способствует росту производства. Это справедливо, только если признать хрематистику полезной. Если вред хрематистики не очевиден читателю, нужно ещё раз вернуться к началу заметок и перечитать стр. 7-9.

В идеале, все расходные обязательства должны формироваться не в результате решений, а в результате надёжных и добросовестных прогностических расчётов. Обоснование расходных обязательств в рамках такой системы в США защищёно от недобросовестного лоббирования, поскольку там действует закон о комитетах советников. Это очень важный и мудрый закон. Его суть в том, что привлекаемый научный консультант, под угрозой уголовного наказания обязан сообщить о ситуации конфликта интересов, если таковая возникает при проработке им конкретного вопроса. Такое сообщение не означает, что данный специалист не будет привлечён к работе, однако, очевидно, что обязанность делать такое сообщение чрезвычайно затрудняет недобросовестное лоббирование. Этот опыт может быть успешно перенесён на российскую почву, для защиты от "консультантов - Воландов".

Лидерство в разработке прогностических моделей и в использовании прогностических расчётов для повышения качества стратегического управления, бесспорно, принадлежит США. Можно предположить, что экономическая и военная мощь США, их ведущее положение в области инноваций и применения информационных технологий, высочайшая конкурентоспо-собность американской экономики, всё это следствие того, что расходные обязательства и бюджетные решения принимаются с достоверным учётом их стратегических последствий.

Подавляющая часть прогностической деятельности в США носит частный характер, но финансирование этой работы в значительной части производится за счёт бюджетных грантов и на конкурентной основе. В литературе автору встречались оценки, согласно которым в США стратегическим прогнозированием занимается до 45 миллионов экономистов-аналитиков. Если учесть, что численность экономически активного населения США около 240 млн. человек, данная оценка представляется завышенной. Впрочем, легко так определить понятие прогнозирование, что цифра получится даже больше. Ведь можно считать, что, например, человек, который просто выбирает способ безопасного перехода улицы, тоже занимается прогнозированием. Но даже если указанная цифра завышена на два порядка, всё равно это свидетельствует о том, какое большое значение придаётся в США этой работе. Нельзя также исключить, что завышенной эта цифра может казаться лишь по контрасту с российской практикой. Вполне возможно, что эта цифра действительно отвечает потребностям мощной постиндустриальной экономики, экономики знаний. Не исключено, что для такого уровня развития это нормальный научный ресурс, необходимый для надёжного системного обоснования решений с учётом их стратегических последствий.

В любом случае, известно, что в США функционируют десятки серьёзных прогностических комплексов, обслуживающих порядка 50 технологических направлений. Такое обширное предложение со стороны частных организаций объясняется наличием спроса и обеспечивает серьёзную конкуренцию среди прогнозистов. Для того, чтобы грамотно взаимодействовать с этим сонмом поставщиков прогностических услуг во властных структурах тоже необходимы соответствующие и очень грамотные специалисты.

На наш взгляд неприемлемо, когда в органах власти нет ни одного человека, который, прочитав аналитический отчёт и встретив, например, фразу: "необходима оптимизация распределения сервитутов по ареалу по критерию максимума качества жизни в пределах горизонта планирования" скажет, что в отчёте отсутствуют конструктивные предложения. Разумеется, мы не отвергаем целесообразность серьёзной адаптации научных и аналитических материалов к особенностям целевой группы, но движение обязательно должно быть встречным.

Только в Пентагоне работает порядка 1500 специалистов по Форсайту (специальная наука, "взгляд в будущее"). В некоторых государственных структурах для этой цели даже предусматриваются специальные подразделения. Наиболее известные и значимые из них:

- Совет экономических консультантов при Президенте США;

- Совет управляющих при Федеральной резервной системе;

- Специальный департамент в Административно-бюджетном управлении.

Все перечисленные подразделения в государственных структурах укомплектованы первоклассными специалистами, например, нобелевский лауреат Д. Стиглиц был членом упомянутого совета при Президенте США. Однако государственные служащие, по условиям своей работы, вряд ли могут самостоятельно вести крупномасштабные системные разработки. Их главная задача, говоря образно, вести грамотный аутсорсинг, привлекая для конкретных задач специализированные организации, у которых, по ретроспективе, были наилучшие прогнозы. Для этой цели государственные структуры, кроме всего прочего, могут пользоваться информацией, размещённой на 1500 сайтах и услугами 150 тыс. ИНТЕРНЕТ - аналитиков.

Все сказанное представляет разительный контраст с ситуацией, которую можно наблюдать в России. Этот контраст проявляется и в количественном отношении, и в качественном. Рационального разделения функций и профессиональной компетенции между наукой и исполнительной властью практически никогда не было, да и сейчас нет. В большой степени это объясняется тем, что марксизм-ленинизм считался единственным подлинно научным учением, а значит те, кто им владел, практически не нуждались в дополнительных научных разработках, кроме межотраслевых балансов, нормативного планирования и приукрашенной статистики. В особо трудных случаях, для придания решениям видимости глубокой научной обоснованности, иногда на руководящие посты назначались крупные учёные, которые, очень часто, фактически садились “не в свои сани”. Иногда научным организациям поручалась разработка каких-то программ, например, "Программы научно-технического прогресса". Но при этом в большом числе случаев эти разработки должны были лишь придать научный имидж уже принятым решениям ЦК КПСС.

Эти традиции живы до сих пор. Автор лично наблюдал случай, когда академику РАН, Д.С. Львову было поручено возглавить экспертизу программы стратегического развития очень крупного отечественного предприятия. Дмитрий Семёнович раскритиковал концепцию "в пух и прах". Каково же было удивление автора, когда академика не поблагодарили за то, что он предотвратил бесполезные расходы, а высказали недовольство. Заказчики считали, что раз экспертиза оплачена, оценка должна быть только положительной.

Приведенные выше традиции взаимодействия власти и науки – типичный пример лоскутного подхода. К сожалению, заметных изменений, повторимся, до сих пор нет. Предположительно и здесь имеет место интуитивный сговор. Создаётся впечатление, что учёных не подпускают к принятию решений, чтобы не потерять коррупционные доходы. А эта потеря неизбежна, либо за счёт уменьшения произвола ЛПР, либо за счёт того, что с некоторыми учёными придётся делиться.

В США, напротив, взаимодействие законодательной и исполнительной власти с наукой поставлено на системную основу. С органами власти США систематически взаимодействует несколько сотен комитетов советников, а “правила игры” (Закон о комитетах советников) прописаны таким образом, что не позволяют власти игнорировать профессиональные научные рекомендации и одновременно повышают ответственность учёных за качество рекомендаций и препятствуют возможностям недобросовестного лоббирования.

Итак, можно считать практически доказанным, что, из-за отсутствия институционального взаимодействия исполнительной власти с научным сообществом, а также из-за недостаточного развития научных методов прогнозирования, в России не в полной мере, если не сказать резче, используется один из наиболее существенных резервов снижения коррупционных рисков.