Не менее важным, чем определение целевого  показателя является уточнение номенклатуры и создание институтов выбора и реализации, оптимизирующих качество жизни, управляющих воздействий. Если, следуя философии Н.Винера, обратиться к инженерной терминологии, нужно было бы сказать: "следует разработать и изготовить датчики и исполнительные механизмы, а также  спроектировать и реализовать алгоритмы расчёта управляющих воздействий" Этот вопрос разобран нами, в частности, в уже упоминавшейся работе «Конструктивный либерализм». Там выделены три главных вида воздействий:

o      экономико-правовые;

o      инвестиционные;

o      административные.

Принципу "чем меньше государства, тем лучше" в нашем понимании, наилучшим образом отвечает экономико-правовое управление (см. стр.79), хотя и при его организации существуют коррупционные риски, прежде всего, из-за возможной админи стративной, а иногда и встроенной коррупции. Ещё большую опасность, в этом случае, представляет недобросовестное лоббирование законов и нормативов в интересах конкретных групп частных компаний. Здесь коррупция может подниматься вплоть до уровня депутатского корпуса РФ и выше.

Институционализация экономико-правового управления, помимо обязательного аналитического мониторинга качества жизни, должна предусматривать создание и вовлечение в процесс принятия решений специальных структур и процедур, обеспечивающих непрерывную работу, по выявлению причин, из-за которых частному сектору не выгодно делать то, что нужно для общественного блага. Институционализации подлежит также выработка предложений по корректировке экономико-правовой среды, например, за счёт изменения налогов, платежей за пользование инфраструктурой или создания её новых элементов. Возникающие при этом, значительные коррупционные риски недобросовестного лоббирования, должны пресекаться  "внутренним и внешним контролем правительства", рекомендованным Мэдисоном. Самым главным является, как можно более полная замена метода "перетягивания каната" конструктивными переговорами, базирующимися на научных расчётах (см. Раздел10). Очень полезна ретроспективная конкурентная оценка качества научных рекомендаций.

Инвестиционное управление производится субсидирова-нием частного сектора либо иными способами его материальной поддержки. В принципе, оно может быть очень эффективным. Но коррупционные риски при таком управлении ещё больше. Для их уменьшения, помимо всестороннего контроля, нужно развивать и совершенствовать систему научного обоснования расходных обязательств (Раздел10).

Можно образно сказать, что инвестиционное управление “не еда, а лекарство”. "Едой", пригодной для ежедневного использования, может стать только адекватная экономико-правовая коррекция показателей собственной эффективности для каждого вида предпринимательской деятельности с помощью налогово-правовой среды. Тогда, как мечтал Хайек, желательные тенденции развития будут формироваться без повседневного вмешательства государственных чиновников.

Административное управление наименее эффективно и имеет наибольшие коррупционные риски. Но отказаться от такого управления в ближайшие годы вряд ли удастся. Безусловно, И.А. Крылов был прав, советуя "там речей не тратить по-пустому, где нужно власть употребить", однако, по нашей концепции, право на административное управление может предоставляться только тем должностным лицам, для которых бескомпромиссная ответственность за конечный результат грамотно и чётко институционализирована, а не ограничена обещанием "лечь на рельсы". 

Принимая решения о бюджетной поддержке любых предложений по управлению функционированием частного сектора, следует помнить, что одним лишь выделением средств ограничиваться не разумно. Каким бы заманчивым не было конкретное предложение о выделении бюджетных средств и организации ГЧП, согласно хорошо обоснованной теории [Конструктивный либерализм], всегда нужно ставить вопрос: “Если данное предложение, с точки зрения гражданского сообщества, в целом, окупает затраты, то по какой причине оно не осуществляется самими предпринимателями?”

Специально подчеркнём, что ответ на поставленный выше вопрос необходим вовсе не для того, чтобы пресечь естественное желание бизнеса воспользоваться дешёвыми или даже бесплатными бюджетными деньгами и вывести частника “на чистую воду”. Дав обоснованный ответ на этот вопрос, мы получим ценнейшие рекомендации по коррекции налогово-правовой среды: развитию национальной инфраструктуры и человеческого потенциала, коррекции налогов, платежей за пользование инфраструктурой или землёй и т.п. Необходимые меры по коррекции системы экономико-правового управления, а возможно и соответствующие расходы, должны сопровождать практически каждое решение о бюджетной поддержке частного сектора.

Стремление сделать для частного сектора выгодной деятельность, отвечающую интересам общественного блага, обычно называется каталитическим управлением. При всей важности бюджетных вливаний, это далеко не единственный способ каталитического управления частным сектором. В Таблице 1 дан приведенный в [David Osborn and Ted Gaebler, “Reinventing    Government”    (How    entrepreneurial    spirit   is

Таблица 1

 Управляющие воздействия при каталитическом управлении экономическим развитием (по Т. Геблеру)

Традиционные

Инновационные

Авангардные 

transforming the public sector), A PLUME BOOK, первое издание 1992 г.] перечень возможных управляющих воздействий. В этой же книге приводятся соображении об использовании этих воздействий.

Приведём краткие комментарии по поводу некоторых мер, включённых в Таблицу1. Если комментариев нет – наш анализ ещё не завершён. Как легко увидеть, Геблер не пользуется принятой нами классификацией управляющих воздействий на три группы, но, надеемся, что читатель без труда сможет определить группу и, что более важно, воспользоваться вышеприведенными рекомендациями о снижении коррупционных рисков.

Названные в Таблице1 "Традиционными" управляющие воздействия не требуют особых пояснений. Их влияние на производителей прослеживается довольно прозрачным образом. Вместо двух слов управляющее воздействие, для краткости, далее будет употребляться термин управление.

Управления 1-4 подвержены коррупционным рискам недобросовестного лоббирования на стадии принятия соответствующих, документов, устанавливающих эти нормы. Управления 4-9 имеют, при отсутствии институционального обеспечения прозрачности и возможностей эффективной защиты здоровой конкуренции, значительные коррупционные риски, так как соответствующие меры принимаются по отношению к конкретным фирмам и компаниям.

Важность мониторинга и анализа (управление 10) для организации управления мы уже неоднократно подчёркивали. Очевидно, что публикация этой информации сама по себе является сильнейшим управляющим воздействием. Коррупционные риски в данном случае заключаются в том, что недобросовестные аналитики могут искажать данные мониторинга с целью, например, создать иллюзию угрозы, требующей для её преодоления выделения бюджетных средств. Здесь нельзя не упомянуть такие прогнозы, как "проблема 2000", "свиной грипп" и им подобные. Есть некоторые аналитики со скептическим уклоном, которые утверждают, что и с "глобальным потеплением" не всё чисто. Определённые злоупотребления можно также усмотреть, например, в аналитическом мониторинге развития кризиса, а также в оценках состояния отдельных  отраслей. Цель таких злоупотреблений – влиять на биржевые курсы, оправдать ущемление интересов наёмных работников, выколотить бюджетную поддержку и т.п. Все такие риски следует преодолевать, как уже указывалось, конкурентным ретроспективным сопоставлением данных аналитического мониторинга, представляемых разными организациями и обязательно учитывать эту специфику при судебном рассмотрении, конкретных нарушений. Очень важно при презентации принятых решений обществу указывать автора конкретной научной рекомендации и предоставить конкурирующим научным коллективам доступ к соответствующему научному обоснованию.

Названные в Таблице1 "Инновационными" управляющие воздействия 11-19 и 22 также не требуют особых пояснений. Коррупционные риски здесь совершенно очевидны. Очевидно также, что универсальным средством их преодоления является прозрачность и опора на институты гражданского общества. В следующем разделе мы коснёмся этой проблемы специально.

Подписные займы (20) выпускаются под конкретный проект, из прибыли от которого оплачиваются доходы по облигациям. Эти займы характеризуются повышенными коррупционными рисками. Достаточно вспомнить, например, строительство Панамского канала.

Управление 21 является очень "сильнодействующим", но методология его научного обоснования проработана слабо. Инвестиции в инфраструктуру, решения о модернизации вооружённых сил и других структур, находящихся в ведении государства мощно влияют на собственные инвестиции и активность частного сектора. Государственные инвестиции могут иметь прямое и косвенное влияние. Например, инвестиции в создание атомного подводного флота, даже в условиях развитого социализма, стимулировали возникновение многих новых производств. Такого рода влияние сохраняется и в либеральной экономике. Можно, например, сколько угодно спорить о том, когда и какой эффект, в части перехода к инновационному укладу экономики, дадут инвестиции в Сколково. Окончательный вывод даст практика. Но, однако, нет сомнений, что, благодаря этим инвестициям, заведомо, серьёзно разовьётся строительная и транспортная инфраструктура Московской области. Коррупционные риски при использовании данного управления очевидны: недобросовестное лоббирование в интересах частных компаний и нецелевое использование, выделенных на инвестиции, бюджетных средств.

Анализируя "Инновационный" раздел Таблицы1, очень полезно обратить внимание на управление 23 и признать, что мы  не всегда уделяем достаточное внимание управлению с помощью информирования предпринимательского сообщества. Предоставление деловой общественности надёжных прогнозов глобального спроса или тенденций развития иногда может повлиять на собственные инвестиционные решения бизнеса даже больше, чем целевая финансовая подпитка. Но для того, чтобы реализовать данное управляющее воздействие, необходимо стимулировать аналитическую и прогностическую научную деятельность высшего качества в конкурентной среде. Важность этой работы мы уже подчёркивали в Разделе10.

Управляющие воздействия 24-28 для своей эффективности, казалось бы, требуют наличия определённых традиций и механизмов, свойственных развитому гражданскому обществу, поэтому их применимость в России вызывает у многих определённый скепсис. На наш взгляд, и в России, как ни странно, эти приёмы могут также оказаться эффективными.  Разумеется, при грамотном использовании. Успеху, в значительной степени, будут способствовать ещё живые традиции развитого социализма и патернализма. Чтобы в этом убедиться, достаточно проанализировать причины успешности аварийных прямых вмешательств Президента или Премьера в решение каких-то местных проблем (типа проблем в Пикалёво). Ведь никаких юридических или экономических оснований слушаться этих указаний для частного сектора, в большинстве случаев, не было. А их – послушались. Коррупционные риски при таком управлении здесь в том, что эти механизмы могут сопровождаться недобросовестным лоббированием нужных коррупционерам решений. Ради этого аварийные ситуации могут создаваться искусственно или неверно представляться первым лицам. Возможно также использование (и даже искусственное создание!) таких ситуаций в политических целях.

Наконец, рассмотрим управляющие воздействия, названные в Таблице1 "Авангардными". Они, кроме, пожалуй, управлений 29 и 30, требуют более подробных пояснений. Впрочем, и для этих управлений следует указать коррупционные риски. Они могут возникнуть, если для государственных инвестиций представлены недобросовестные обоснования и если при выборе адресата инвестиций не использовалась здоровая конкуренция. Например, непонятно, какие альтернативные предложения рассматривались перед тем, как право доверительного управления средствами, выделенными на нанотехнологии, были предоставлены «Роснано». А вдруг ими бы лучше распорядилась корпорация «Интел» или какая-нибудь «Юнайтед Технолоджиз» (название вымышленное) из Силиконовой долины?

Управления 29 и 30 требуют серьёзных, но методологически понятных расчётов. Мы их специально детализировать в данной публикации не будем, оставив это для будущих публикаций. Управление 33, теоретически говоря, понятно, но чревато трудно выявляемыми коррупционными проявлениями. Представляется, что их уменьшат только тотальная прозрачность и укрепление традиций честного предпринимательства.

В части управления спросом (34) Россия не имеет установившихся традиций. При развитом социализме государственное планирование обеспечивало превышение спроса над предложением, и управлять спросом не было необходимости. В настоящее время начинается использование этого важного рычага. К сожалению, дело обычно сводится к лоббированию административных предписаний обязательного приобретения каких-то товаров или услуг. Речь идёт об учебниках, обязательных принадлежностях к автотранспорту, обязательном оборудовании помещений, обязательном выполнении каких-то административных или юридических формальностей и т.п. Более или менее успешно мы взяли на вооружение способ повышения спроса за счёт утилизации старых автомобилей. Но у нас явно недоиспользуется управление, платёжеспособным спросом за счёт снижения налогов или изменения уровня зарплаты в правительственном секторе и, особенно, налогово-правовое управление.

Например, анализируя набор рабочих документов Госдумы, обосновывающих предложения о снижении налогообложения научных организаций, автор с удивлением обнаружил, что при оценке затрат на реализацию предлагаемого партией Справедливая Россия  закона, не учитывалось воздействие этой меры на платёжеспособный спрос, как на рынке потребительских товаров, так и на рынке оборудования для научных исследований.  

В США, управление спросом, можно сказать, ординарный инструмент. Например, президент Буш, в качестве первоочередной антикризисной меры, для стимулирования спроса, рекомендовал снижение подоходного налога, а власти Калифорнии одно время доплачивали 50% цены тем, кто приобретает для своего дома солнечные батареи. Ясно, как это повлияло на спрос.

Налогово-правовое управление спросом способно кардинально менять ситуацию. Приведём ещё два примера из американской практики. В США налог на недвижимость обычно единый, а в штате Пенсильвания была введена двушкальная система: отдельный налог взимался за землю, отдельный за находящиеся на ней строения или иные "улучшения". Оказалось, что такой подход коренным образом меняет поведение предпринимателей. Относительное увеличение налогообложения земли увеличивает инвестиции в новое строительство, и наоборот. Другой пример можно наблюдать в городе Хановер, на границе штатов Нью-Хемпшир и Вайоминг. В Вайоминге большой налог на продажи, а в Нью-Хемпшире – малый. А по земельному налогу соотношение противоположное. В результате в Вайоминге, как говорят местные жители, "коров больше, чем людей", зато за покупками жители Вайоминга стараются ехать в Хановер, который находится в Нью Хемпшире.

Российский опыт, бесспорно, продемонстрировал, что управление 35 (использование общественной собственности) имеет мощное влияние на частный сектор и, одновременно, колоссальные коррупционные риски. Этому вопросу будет посвящён специальный Раздел12.5.

Представляется разумным в будущем более детально проанализировать список Таблицы1. К сожалению, перевод книги Геблера на русский язык отсутствует. Может быть, разумно было бы начать с перевода этого труда.

Дело в том, что он явился итогом интереснейшего американского исследования, которое проводилось с 1993 по 2001 годы и называлось, так же, как и книжка: «Reinventing Government» (Переизобретение или Перестройка Правительства). Целью исследования было: Create government, which works better, but cost less (Создать правительство, которое работает лучше, а стоит - меньше). Руководил этим крупномасштабным исследованием, в администрации Била Клинтона, вице-президент США Эл (Альберт) Гор. Исследование стимулировалось осознанием недостаточной эффективности общественного сектора США, с одной стороны, и признаваемой американцами  невозможностью существовать без общественного сектора, с другой.

По американской традиции руководство США не видело другого пути, кроме научного изучения путей модернизации ("переизобретения") правительства. Отсюда и общее название упомянутой книги Геблера. Слово “правительство” здесь нужно понимать как глагол, то есть как способ государственного управления. Были рассмотрены 10 способов повышения эффективности работы общественного сектора.

Поскольку перевода книги «ReinventingGovernment» на русскийязык нет, мы в Приложении1 привели краткий обзор упомянутых способов управления.

Главный вывод проекта «ReinventingGovernment»: ни один из этих подходов, применяемых догматически, не может привести к успеху, во всех случаях формирования основополагающих решений и действий органов власти. В конечном итоге, пришли к выводу, что наилучшим является сбалансированное использование всех этих приёмов на основе принципа TQM (Total Quality Management = Тотальный менеджмент качества).